7.积极探索新型检察管理监督机制[1]

一、深刻认识进一步深化新型检察管理监督机制重要意义

适应检察权运行机制的要求、创新管理监督方式是中央全面推进司法责任制改革的一贯要求。为更好地适应司法改革后检察权运行机制的要求，积极运用现代科技加强监督制约，推动检察管理监督集成化、体系化、信息化，北京市检察院党组驰而不息、常抓不懈地抓新型检察管理监督机制建设。2016年年初全市检察长会上，我就提出坚持“一个窗口对外、一个闸门对内”，整合控告申诉、案件管理等相关职能，加强检察服务中心和案件管理中心建设，打造“一站式”便民服务平台。在听取原市院控申处工作汇报时，我又要求打造包括线索受理中心、“12309”呼叫中心和网络中心的检察服务中心。司法体制改革试点启动之后，检察管理监督作为改革的重要保障和重要内容快速推进，2016年8月，全市三级院合并控申和案管，统一建立了检察管理监督部，而且在院领导的分工上我们也强调由各院的党组副书记、常务副检察长分管这项工作；2016年12月1日，统一挂牌成立了检察服务中心，并整合和改进了“12309”检察服务热线功能；2017年4月，市院开始着手在原“检立方”的基础上，开发检察管理监督信息平台。总的来说，经过努力，达到了改革的预期目的，与专业平台相配套的管理单元基本成型。

目前，“统筹、管理、监督、服务”的职能定位深入人心。纵向回顾检察管理监督的发展过程，我们可以清晰地看到不断发展、逐渐完善的过程。从形成总体工作思路，到整合职能成立专门的机构，统筹、管理、监督、服务，做到了放权不放任、监管不缺位，有效保障了司法责任制改革的顺利推进。经过改革的洗礼和实践的检验，集中统一的检察管理监督模式得到了各级领导的肯定，已经成为北京检察改革的一个品牌。北京这样的三级院自上而下的检察管理监督模式在全国检察机关是独树一帜的。我们越来越坚信，将控申与案管合并，成立统一的检察管理监督部，这条路子是对的，符合检察权运行规律。这一步不走出去，其他后续的改革也会因管理监督缺位而走歪跑偏。探索新的检察管理监督模式，不但对于改革后新的权力运行模式具有积极意义，同时，也推动检察机关综合管理工作创新，形成了政治部门、检察管理监督部门、行政事务管理部门三足鼎立的综合管理基本格局。基层院的综合管理部门主要就是这三个部门，即检察管理监督部门就是业务管理部门，政治部门就是人事管理部门，行政事务管理部门就是综合行政和后勤管理部门。

改革启动之初，中央深改组审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》指出，依托信息化手段，对司法活动全过程做到全程留痕、动态监控。2016年全国司法体制改革推进会上，进一步明确要“探索推动司法业务管理监督由微观向宏观转变，从微观的一般个案审批、文书签发，转向宏观的全院、全员、全过程的案件质量效率监管和把握”；要“充分运用信息化平台，对案件办理做到全程留痕，推动由人盯人管理监督向制度机制约束转变，促进管理监督科学化、程序化、公开化”。2017年10月，中办印发的《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》再次重申，要运用现代科技加强监督制约，推动管理监督由盯人盯案、层层审批向全院、全员、全过程的实时动态监管转变。在看到所取得的成绩的同时，也要清醒地认识到，我们的检察管理监督还存在功能不完善、科技应用不充分、智能化程度不高等问题，与推动新的办案模式强制入轨、辅助执法办案的迫切需要不相适应，与以大数据、人工智能为代表的科技发展趋势不相适应，也与北京建设全国科技创新中心的城市战略定位不相适应。我们必须乘势而上，坚持首善、促进“双融”，通过完善检察管理监督机制，依托“两中心、一平台”打造与首都战略定位相匹配的新型检察管理监督模式。

二、准确把握新型检察管理监督制度的特点

中央明确强调，实行司法责任制，不是片面强调“去行政管理”，更不是“去管理监督”。突出检察官的主体地位，向检察官授权放权，必须同步跟进监督制约，完善监督管理机制。这是党的十九大报告关于深化司法体制综合配套改革的题中之义。对于整体检察业务来说，检察管理监督既是窗口、前台，也是枢纽、闸门。推进新型检察管理监督机制，就是通过在硬件、软件、制度、模式等方面的集成建设，推动形成集总控、调度、动态指挥、监督管理等职能于一体的检察管理监督新模式。具体来说，主要有以下五个方面。

第一，要建立检察管理监督新格局，即“两中心一平台三条线”。“两中心”分别是检察服务中心、案件管理中心。检察服务中心对外统一提供接待群众咨询、报案、举报和控告，受理群众申诉、国家赔偿请求、国家司法救助以及诉讼监督线索8项检察服务，也就是说要完善司法服务“一站式”服务中心建设。案件管理中心承担案件受理、接收外来文书、电子卷宗制作、涉案财物登记和送案管理5项职能。“一平台”指检察管理监督平台，其功能是对外，信息采集；对内，管理监督，统一行使对各类案件、线索和信访诉求的总控、调度、动态指挥、监督管理的工作职能，切实改变之前检察机关信息处理、案件办理、数据统计分散于多个平台，信息不通，反馈不及时，信息数据利用不充分的情况。所谓“三条线”是指从前、中、后三个方面统筹考虑，“第一条线”是信息汇集，主要实现对群众诉求、案件和诉讼监督线索的信息采集、汇总和提供。“第二条线”是案件、线索调度，主要实现对各类信访、案件和诉讼监督线索的流转和调度。“第三条线”是执法监控，主要通过流程监控、案件评查等手段，实现对执法办案的全院、全员、全过程、全系统、闭环式监管。

第二，要建立检察管理监督新模式，即“一个窗口对外、一个闸门对内”。“窗口”指案件的进出、人员的服务接待都要通过两个中心，“闸门”指两个中心要发挥审查过滤的功能。“窗口”和“闸门”不是给人看的而是拿来用的，不是摆摆花架子，而是与检察业务密切契合、息息相关。比如，不能将检察服务中心错误地理解为“收发室”“接待室”或者“前台”，满足于收收件、分分案、迎来送往。要从检察管理中枢的角度整体地看待，作为检察管理的前端，把各项检察业务统筹起来、联系起来，对存储、收集的司法数据进行整合利用。“两中心”就是检察机关的感知器，通过对检察服务对象的全覆盖，把住检察大数据的源头，就跟工厂的原料一样，统一入口，统一采集，集成利用，再通过管理监督平台分送到各个业务部门。所谓“闸门”对内就是要有调度，“收、转、督、出”一条龙动态掌握、心中有数，就跟铁路局调度室、“110”指挥中心一样。

第三，要建立检察管理监督新机制，即“三全”，全院、全员、全过程。随着司法责任制的深入落实，检察官独立决策、独立负责，办案呈现出分散化的状态。以前主要靠层级审批，人盯人、人盯案来保障执法统一。在取消三级审批制之后，就要探索将纵向的层级控制向平行的监督制约转变，通过高科技手段、信息化监督管理平台，集中统一地行使管理监督职能，发挥数据分析和实时动态监督优势，覆盖全院、全员、全过程。也就是说，统一的检察管理监督是平衡办案主体分散化、办案决定个别化趋势的一个有力抓手，依托“两中心、一平台”，建设检察业务的“信息汇集地”“案件、线索调度室”和“执法监控阀”，有利于保障执法办案规范有序、统一高效。

第四，要明确检察管理监督新定位，即“统筹、监督、管理、服务”。“统筹”强调指挥调度。要借助中心和平台作出预判、周转、督促、汇总，妥善处理案件管理监督中发现的各类问题。“监督”强调内部的业务监管，即及时发现新情况、新问题，督促业务部门解决问题，确保检察权科学运行，确保业务井然有序。要与业务部门共同将问题解决在检察环节，控制在单位内部。“管理”侧重于沟通协调，通过建立健全相关协调机制，与各业务部门捋顺内部关系、畅通沟通渠道，更好地服务业务部门司法办案。“服务”坚持以需求为导向，业务需要什么，就提供什么；既要提供常规性服务，也要提供个性化、针对性服务。

第五，要建设检察管理监督新设施。完善检察管理监督新设施是科技强检的一个重要方面。科技强检、科技应用、智慧检务在全国范围内如火如荼地开展，中央政法委、高检院开过多次会议予以推进，各地检察机关也有很多探索研究。对于信息化手段、大数据的研究不能仅仅是概念化、摆摆样子，只供参观、没有实际用途。我们推进科技强检一定要突出实效性，满足工作实际需求、用科技来支撑办案。而新型检察管理监督体系正是利用信息化手段来加强科技运用的一个尝试，旨在通过开发系统、推广大数据、信息化手段来加强管理监督。新型管理监督设施是“四新”检察院的一个重要内容，对于建设检察“主场”意义重大。要紧紧抓住现代科技带来的新机遇，在新的起点推进“两中心、一平台”建设，在数据、网络、系统等方面增强科技含量，深入挖掘、学习，积极拓展、延伸，推动科技理性与司法理性有机融合。比如，检察服务中心要对数据实时抓取、迅速转化。对于来信、案卷可以通过高速扫描仪予以电子化，来访要有人脸识别、声音指纹采集，可以迅速锁定对象，全市三级院都要连接起来，在一个网络下实现平台对接、实时监控、信息共享。总之，信息抓取得越细致越全面，系统反馈就越给力越实用。要完善网上办案系统，配齐配强高科技装备，推广配套软件应用，研发智能自动辅助，加强分析评查和风险防控，促进检察工作规范化、科学化和管理精细化。要立足北京实际自主研发，按照符合办案需要、符合检察规律的原则，鼓励应用创新，为深化改革、完善机制装上科技引擎。要坚持建用结合、共同开发，技术部门主建，业务部门主用，用的提需求，建的负责按需求提供技术支持，相互配合，确保技术设施实用、管用、好用。

[1] 本文节选自敬大力检察长于2017年11月28日在组织开展新型检察管理监督机制试点工作部署会议上的讲话。