6.发挥检察机关在刑事诉讼中“两主”作用[1]

一、适应改革叠加的形势任务要求，推动传统公诉工作实现“三转”

当前，检察事业面临前所未有的深刻变局，司法体制改革、国家监察体制改革、以审判为中心的刑事诉讼制度改革叠加运行，对检察机关的职能定位、职权配置、组织架构、工作程序以及体制机制带来了一系列重大调整。检察机关既面临着“做什么”的问题，也面临着“怎么做”的问题。“做什么”涉及职责使命，“怎么做”涉及配置布局。处在发展的拐点上，有的同志定力不足，不知所措，失去了方向感；有的同志认为随着反贪反渎转隶，检察机关没有了牙齿，职能削弱，对检察机关前景看淡；有的同志从打反贪牌改打监督牌，准备以法律监督的名义四处出击，大干一场，各种心态不一而足。对于传统公诉工作来说，也面临着以审判为中心的诉讼制度改革带来的挑战，一些同志认为，以审判为中心就是以法院为中心，公诉无非替法院打前站，走程序、过过手就可以了。以前公诉被视为检察机关核心的标志性的职能，现在从云端跌落到尘土里，心理落差很大，进而垂头丧气。应当说，这些认识和心态都是不正确的，既没有正确理解改革的部署，也没有认清转型的机遇。经过深入思考，北京市检察院党组根据宪法和法律的规定，结合改革的要求和实践，确定了检察机关新的职责使命，即“监督、审查、追诉”。所以，一方面要认识到传统的公诉已经脱胎换骨，不能再拿老眼光看待新形势、新问题；另一方面也要继续坚持改革驱动发展，深入推动公诉工作转变观念、转换模式、转型发展。唯有实行“三转”，才能适应改革、发挥作用。有的同志谈改革，浮在面上，深入不下去，实际是没有改革，没有真正实现“三转”，还是老传统、老观念、老模式，走不出来。具体来说，主要体现在以下四个方面。

一是公诉与刑事审判监督职能分离、机构分设。传统的公诉部门肩负着追诉犯罪和刑事审判监督的双重职责，监督依附于追诉，监督服务于追诉。追诉是硬任务，监督是软任务，一手硬、一手软，追诉是主业，监督成了副业。不单刑事审判监督这样，侦查监督也是如此，导致法律监督名不副实，一定程度上影响了检察公信力。随着党的十八大以来中央重视发挥检察监督的职能作用，这种状况开始慢慢扭转。特别是党的十八届四中全会提出了“完善检察机关行使监督权的法律制度”，将监督工作置于前所未有的高度。诉讼与监督分离的需要越来越迫切，趋势越来越明显。诉讼与监督有不同的履职要求、工作模式，必须适当分离、各自独立发展。强行混在一起、拧成一块，既妨碍公诉的专业化建设，也使审判监督长期弱化、停滞不前。在推进司法改革过程中，我们坚持诉讼职能与监督职能的适当分离，在公诉部门之外设立单独的刑事审判监督部门，扭转了审判监督弱化的局面。“合则两输、分则双赢”，这是改革实践给出的有力回答。职能分离，不仅强化了监督工作，也强化了司法办案工作。

二是贯彻专业化要求，形成“四位一体”刑事检察新格局。正规化、专业化、职业化是党的十八届四中全会对法治专门队伍的要求，也是司法体制改革的重要内容和努力方向。“三化”当中最为核心的就是专业化。今年的全国司法改革推进会（贵阳会议）明确指出，内设机构改革是创新司法机关组织结构的必由之路，要努力在专业化建设基础上实行扁平化管理。形象地说，就是除“流水线、链条式”办案模式之弊，兴“专业化、专门化”办案机制之利。要实行人员专业化分工、类案专业化办理，专案专办、术业专攻。传统的公诉工作是大公诉，只有笼统的办案组分类，案件混在一起办，专业化特征不突出，遇到疑难案件就临时组队、仓促应对，在专业案件办理上很被动，与社会分工、专业分工越来越细化的趋势不相符合，以至于在一些社会关注案件上陷入被动。陷入被动的重要原因就是我们的专业性不强。在推进司法改革过程中，我们贯彻专业化要求，在国家安全与公共安全、金融、知识产权、网络电信等领域设立了一批专业化部门；随着国家监察体制改革，我们又推进第二次内设机构改革，设立了专门的职务犯罪检察部、信息化检察部，形成了普通刑事犯罪、经济犯罪、国家安全和公共安全以及职务犯罪的刑事公诉四大板块。以后我们还要推进第三轮内设机构改革，进一步理顺关系、优化调整，推动形成刑事犯罪检察、经济犯罪检察、国家安全和公共安全检察、职务犯罪检察四位一体、分合有度的新格局。

三是体现“两主”作用，推动各项刑检工作精细化。公诉工作在以审判为中心的诉讼制度中居于什么地位？是流水线上的一环，还是过水面中的汤汤水水？笔者认为，庭审实质化不是把所有刑事诉讼活动都集中到法庭上去，检察机关必须发挥在审前程序中的主导作用、在指控和证明犯罪中的主体作用，即“两主”作用。检察机关的地位不是弱化了，而是更为强化了；空间不是更小了，而是舞台更为宽广了。公诉工作处于刑事诉讼的中枢环节，前承侦查、后启审判，必须向前延伸引导侦查，传导庭审证明标准，提高侦查质量，在此基础上进一步严密起诉审查，做好审前过滤，确保进入审判的案件真正达到事实清楚、证据确实充分，避免带病起诉，为法庭审判打好基础；同时提高出庭指控犯罪的能力，通过庭审中高质量的控辩对抗，确保法庭公正裁判。与之相适应，公诉工作也要划分为三个阶段，简称“公诉工作阶段论”，分别是起诉审查、提起公诉、出庭支持公诉。三者针对不同对象，具有不同的履职特点，构成了公诉工作的完整内涵，在此基础上可以进行合理的分工。

四是树立“主场”意识，建设检察主场、发挥主场优势。刑事诉讼是程序运作，仪式和场所非常重要。传统的公诉工作缺乏“主场”意识，辗转于其他政法单位，没有自己的检察主场，虽然法律上规定了检察机关在审查时要听取辩护人意见、可以讯问或询问，但没有专门的体现审查特征的设施场所，对于诉讼参与人很难产生程序上的严肃性和尊崇感。为此，市院党组提出了“四新”检察院建设思路，在“三专”中也专门加上专业工具的设计，目的就是改变以往的“行走”角色，以我为主，在主场中展现主场优势。特别是在审前程序的主导作用方面，为什么不能将公安、辩护人、证人请到检察机关专门的听证室、审查调查室来？要建设符合“两主”要求的专门的办案区，建设以检察官为基本单元的新型办公区，建设配套的新型管理监督设施和新型专业技术设施建设。公诉部门的同志要积极提需求，建用结合、共同开发，建设好我们的检察“主场”。

二、准确把握“两主”作用和“三专”建设的深刻内涵

（一）探索构建充分发挥审前主导作用的工作体系

所谓审前是指刑事诉讼程序启动之后，审判机关受理案件之前。发挥审前主导作用的关键是要突出检察机关对诉讼进程、裁量处断的影响力和控制力，变被动为主动，变消极为积极，变守势为攻势，变粗放为精细，在“分工负责、互相配合、互相制约”的诉讼架构中更好地保障案件质量，维护公平正义。一要强化审查职能。审查是一项具有独立价值的职能。检察机关发挥审前主导作用，要依托审查职能强化对侦查活动的制约，加强对证据事实的把关过滤，切实纠正以前受以侦查为中心影响“从属、配合侦查”、将侦查结果简单移送审判的现象。要探索审查与出庭公诉合理分工制度，把审查工作和出庭工作相区分，根据案件类型和办案组构成的不同特点，合理安排人员，科学分配任务，形成固定模式，确保审查、出庭术业专攻，也做到权责相当、人尽其才。要探索建立对物证书证、言词证据、鉴定意见、视听资料、电子数据、勘验检查笔录审查把关的工作制度，尝试新型疑难案件所涉证据专业部门同步审查、驻看守所检察官核查询问讯问合法性等做法，形成更加健全有效的证据审查机制。二要强化对侦查活动的引导。检警关系是体现审前主导作用的重要方面，也决定了主导作用的发挥程度。要在突出以我为主的基础上，完善介入引导侦查工作机制，把审判标准向侦查工作传导，把庭审压力传导到侦查工作中去，推动引导侦查规范化、制度化。要完善补充侦查工作机制，着力解决退回补充侦查引导不明确、说理不充分以及侦查机关消极补侦等问题，同时注重加强自行补充侦查工作，提高能力、规范行为，更多掌握工作主动权。另外，要健全检监衔接制约工作机制，促进形成惩治职务犯罪的工作合力。三要履行好起诉裁量权。起诉裁量权是发挥主导作用的重要载体，是凸显检察机关主场地位、制约侦查活动的重要手段。要充分运用不起诉、未成年人案件附条件不起诉等检察裁量权，积极主动掌控诉讼进程，强化对前一阶段诉讼活动的制约。要进一步完善公诉政策，统一司法标准，确保案件处理做到司法均衡和公平公正。要探索诉讼协商工作制度，让律师充分参与案件办理，促进提高办案质量和效果。四要完善多层次诉讼制度体系。多层次诉讼制度有利于节省司法资源，提高诉讼效率，为发挥主导作用提供更大空间。要根据速裁案件、认罪认罚案件、重大疑难复杂案件、专案案件等不同类型案件的办案特点，进一步完善繁简分流工作机制，通过集约化办理、简化程序、加强规范化建设、创新制度机制等方式，建立起适应公诉工作实际、更加务实管用的诉讼制度体系。

（二）探索构建充分发挥指控和证明犯罪主体作用的工作体系

指控和证明犯罪是检察机关区别于其他司法、行政机关的标志性职能。要将发挥指控和证明犯罪的主体作用作为重中之重，以此为基点开展各项工作，积极探索创新，提升业务能力。一要围绕指控和证明犯罪的关键环节积极探索创新。指控证明犯罪关键是要做到指控有据、辩论有力。要坚持审查和出庭合理分工原则，探索专业化出庭工作制度，建立出庭检察人才库，实现出庭工作专业化运行。要围绕如何出庭指控、如何举证示证、如何对抗辩论、如何教育转化等内容，进一步完善制度机制，创新方式方法，使得各项工作更加有利于查明事实、证明犯罪、适用法律、保障人权、提高效率。要加大证人出庭工作力度，创新方式方法、完善相关制度机制，提高出庭作证率，强化指控犯罪的效果。要积极促进控方证人的出庭工作，同时也要积极研究应对辩方证人的出庭办法。二要围绕指控和证明犯罪的配套保障健全制度机制。证明指控犯罪的战场既在庭上，也在庭外，既要紧紧抓住法庭审判的核心环节，也要建立完善相关的配套制度，加强外延性工作。要充分利用现代科技手段，建立完善出庭工作信息化支撑平台、出庭能力培养平台，让信息技术促进主体作用更好发挥。要完善文书说理、量刑建议、庭前会议等制度机制，建立完善庭审及时会商制度，更好地服务出庭工作。另外，要积极探索附带诉讼工作制度，建立公诉参与公益诉讼工作制度，以适应服务保障首都建设发展的要求。

（三）探索构建“三位一体”专业化建设的工作体系

专业化建设是“后改革期”深化司法体制改革的重要内容，也是检察机关履行职责使命的根本保障。要在前期改革试点和实践经验的基础上将专业化建设做深做细。一要进一步完善专业化工作格局。经过前段时间的努力，已经初步形成了专业化建设的基本格局，要根据新的形势任务，遵循检察工作规律，从职权职能、机构人员、制度机制等层面进一步切分、整合、优化，实现精细化分工，高质效运转。要进一步完善刑事检察、经济犯罪检察、国家安全和公共安全检察、职务犯罪检察“四位一体”刑事检察工作新格局，打造专业化检察办案团队，整合检察机关专业化办案力量，让专业的人做专业的事，建立符合北京特色的专业化发展模式。二要进一步完善专业化工作机制。要善于借用外脑，引进律师、学者、专业领域人士以及专业部门、专业机构等外部力量辅助检察工作，促进提高专业化水平，健全完善专家咨询支持体系，建立同专业管理部门、经营单位协作配合机制，借助外力补齐检察机关相关领域的知识、技术和能力短板。要健全完善适应专业化建设的案件管理和管辖机制，探索特定案件集中管辖和指定管辖制度，确保办案质量和效果。要坚持“三严”，做好“三事”，实现“三效”，完善检察机关参与社会治理工作机制，在促进社会治理创新中发挥专业化优势。三要进一步完善专业化科技保障。依托北京检察科技信息中心，立足专业化建设实际需求，加快科技信息资源整合利用、科技信息手段综合开发、科技信息平台研究应用步伐，使得现代科技全方位、多层次支撑专业化建设。要建立专业信息平台和数据库，完善专业设施、装备和系统，为检察官专业化办案提供科技信息支持。四要进一步加强专业化能力建设。素质和能力是专业化的根本保障，要始终把能力建设置于首要位置，推动专业素质再上新台阶。要加强专业和专门人才工作，打破对检察人才的传统认识，广泛培养、吸纳、使用各行业、各领域的人才，更好地满足专业化办案需求。要采取多种形式开展专业培训，既要巩固既有做法，又要创新措施举措，促进提升专业素能。要加强检察专业理论研究，借助检察改革与发展研究中心、中国检察学研究会未成年人检察专业委员会等研究平台，实现专业办案和专业研究良性互动，推出一批高质量研究成果。

[1] 本文节选自敬大力检察长于2017年12月15日在检察机关发挥刑事诉讼中“两主”作用暨深入推进专业化建设试点工作部署会议上的讲话。