第四章　行政组织

4.1　复习笔记

【知识框架】

【考点难点归纳】

考点一：行政组织概述

1行政组织的基本概念　★★★★

（1）行政组织的含义

行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职能的机构。狭义行政组织，专指为推行政务，依照宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。

（2）行政组织的基本要素

①组织目标。组织目标是组织赖以建立和存在的前提及基础，也是组织活动的出发点和归宿。

②机构设置。机构是行政组织的实体，也是履行行政职能、达成组织目标的载体。设置科学合理、精干高效的行政机构，是行政组织建设的核心内容。

③人员构成。行政人员的素质及其组成结构，是行政组织的重要因素。

④权责体系。权责体系是行政组织内部权力分配、权责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种机构、各个岗位在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现，它直接关系到行政机构的设置及其运转。

⑤法规制度。法规制度是行政组织依法行政的根本保障，其完善程度也是衡量行政组织是否健全的主要标志。

⑥物质因素。即行政经费、办公场所、设备、物资、用品等所必需的物质条件。

（3）行政组织的特性

①政治性与社会性

a．行政组织是为推行国家政务而组建起来的国家行政机关体系，是统治阶级维护本阶级利益、巩固其统治地位的重要工具，这决定了政治性是行政组织的本质特性。

b．与其他各种政治组织、军事组织不同，行政组织承担了管理社会事务的职能，它必须服务于社会，施益于社会公众。这又使行政组织具有社会性的一面，是政治性与社会性的统一。

②法制性与权威性

a．行政组织的设立、变更或撤销均依据宪法和法律规定以及程序进行，行政组织及其工作人员的一切管理活动必须在宪法和法律规定的范围内开展，这是行政组织的法制性特点。

b．行政组织是依法代表国家行使行政权的机构，它以国家法律、权力为后盾，因而具有普遍的约束力和权威性。

③系统性与动态性

a．行政组织是按一定的序列和等级组建起来的规模庞大、结构严密的社会系统。在这个系统中，它按不同区域、层次、管理功能划分，设置相应的组织机构，形成纵横交错且有制约和隶属关系的权责体系。

b．这个严密的组织系统不是一成不变的，它受不同时期政治制度、经济条件、科技水平等因素的影响和制约，随社会发展和环境变化而变化，以适应形势发展的需要。

（4）行政组织与其他组织的区别

①行政组织与共产党组织的区别。中国共产党是我国的执政党，在国家政治生活中，中国共产党居于领导地位，是中国特色社会主义事业的领导核心。各级行政组织必须坚持共产党的领导。党是政治组织，党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。

②行政组织与权力机关的区别。我国的权力机关是在国家机构中居最高地位的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，而国务院是最高国家权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，行政机关和权力机关之间是从属的而不是平行的关系。

③行政组织与司法机关的区别。我国的司法机关包括人民法院和人民检察院。人民法院是审判机关，依法独立行使审判权，行政机关无权干涉其审判活动；人民检察院是法律监督机关，依法独立行使检察权，行政机关同样无权干涉其检察活动。司法机关既无权管理国家政务，也不负管理国家政务的责任。

④行政组织与社会组织的区别

a．行政组织按宪法和法律程序组建，以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对社会组织具有约束力。而社会组织不具有国家权力的属性，是自愿组成，为实现共同意愿、按照章程开展活动的非营利性社会组织，社会组织必须到政府主管部门申请登记，经核准后方可进行活动。

b．社会组织是联结政府与社会、政府与民众之间的桥梁和纽带，在社会管理和社会建设中发挥“调节器”“缓冲器”的作用。它通过提供咨询、信息沟通、发表意见、协商对话等途径和方式反映民意，影响政府政策的制定，协调社会各利益主体的关系，以促进社会和谐发展。

⑤行政组织与非正式组织的区别。行政组织是法定的正式组织；而非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近等产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。这种关系既无法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，对正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍作用。

a．非正式组织的含义。非正式组织是指在正式组织中，由于个人之间的相互接触、相互影响而形成的自由结合体，非正式组织是自发形成的，缺乏固定形式和特定目的。

b．非正式组织的积极功能。可以调节、弥补正式组织的不足，加强组织内部的意见沟通，增强成员内部的凝聚力，使组织成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，影响和规范人的行为，改善组织气氛，促进人的全面发展。

c．非正式组织的消极功能。当非正式组织和正式组织的目标、利益不一致时，其成员为在非正式组织中寻求满足，往往忽视行政组织目标，造成目标冲突，不利于组织目标的实现。同时，非正式组织成员沟通频繁，容易传播谣言，对正式组织及其成员危害极大。

2行政组织的类型

（1）领导机构

领导机构的职能是对辖区内的重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施。它统筹全局，是行政组织的中枢、提高政府行政管理效率的关键。

（2）执行机构

执行机构即职能机构，它是在领导机构的领导下分管专门行政事务的机构。其主要职能是贯彻执行领导机构制定的方针、政策和决策方案，具有执行性、专业性、局部性的特点。

（3）监督机构

它是对各种行政机构及其管理活动进行监督检查的执法性机构，是建立健全行政组织制衡机制的重要组成部分，是促使行政机构及其工作人员依法行政、忠于职守的重要保障。

（4）咨询机构

咨询机构即智囊团或参谋机构，由专家学者和有实际经验的政府官员组成，为政府出谋划策、提供咨询意见和决策方案。咨询机构的基本职能是调查预测、参谋咨询、协调政策、辅助领导机关做好决策。

（5）信息机构

信息机构是指负责信息的搜集、加工、传递、贮存，为领导机构和各部门提供信息、沟通情况的服务机构。

（6）辅助机构

辅助机构是指为协助领导工作而设置的办事机构，包括两种类型：一是设置于政府内部的办公厅（室）；二是协助首长处理专门或特别事务的办公机构。

（7）派出机构

它是一级政府按管辖区域授权委派的代表机构。派出机构不是一级政府行政机关。其主要职能是承上启下实行管理，既督促检查辖区贯彻执行上级行政机关的指示、决议、决定的情况，也向委派机关报告辖区内行政机关的情况、意见等。

3行政组织结构

（1）行政组织结构的含义

行政组织结构是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证。

（2）行政组织的纵向结构

①行政组织纵向结构的含义

行政组织的纵向结构即直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。

a．特点：上级直接领导下级，行政指挥和命令按垂直方向自上而下地传达和贯彻。

b．优点：事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等。

c．缺点：组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。

②需要注意的问题

a．管理层次与管理幅度的关系。在条件不变的情况下，幅度与层次成反比。管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须兼顾，做到幅度适当，层次少而精。

b．层次管理的原则。一是层次节制原则，下层必须服从上层的领导。通过层次节制，才能使整个行政系统迅速运转。二是只管一个层次的原则，即上层只管下一层，分层管理，层层负责。

（3）行政组织的横向结构

①行政组织的横向结构即职能式结构，是横向分工的行政组织职能制，亦即同级行政机关和每级机关内部各部门间的组合方式。从现代管理功能看，每级政府内部都由决策、执行、咨询、信息和监督等部门组成。

②特点：各级领导人设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻首长的负担，有利于专业化。其缺点是事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。

（4）行政组织纵向、横向结构的统一

单纯的纵向型、横向型结构各有优缺点，因此一般把二者结合起来，形成网络型的直线职能式结构。其特点是领导者的统一指挥同职能专业部门相结合，吸收直线式和职能式结构的优点，扬弃部分缺点，使其互相补充、制约，是前两种结构的发展。

考点二：行政组织理论

1西方国家行政组织理论的演变　★★★★

（1）古典行政组织理论

古典行政组织理论是西方国家早期的行政组织理论，主要有以泰勒为代表的科学管理组织理论；以法约尔、古立克为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。

古典组织理论的共同特点是从制度规范的角度研究行政组织，提出了一些具有规范性的组织建设原则；但仅侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。

（2）新古典组织理论

新古典组织理论又被称为行为科学组织理论。从20世纪30年代起，行政组织理论研究引进行为科学方法，形成新古典组织理论。主要有以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。

新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系；但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，而忽视组织结构、法规及环境的作用等。

（3）现代组织理论

20世纪60年代以后，组织理论研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了新的发展阶段。主要有以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。

2马克思主义的行政组织理论

（1）马克思、恩格斯的组织理论

①主张人民参加政府管理，“把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任。”人民有权随时撤换和罢免这些代表。

②主张建立“廉价政府”，简化机构，“所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资”。

③在行政组织形式上，主张采取巴黎公社“议行合一”的形式，“是同时兼管行政和立法的工作机关”。

④指出为了“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，必须彻底清除“国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制”，同时，使这些勤务员经常处于公众监督之下。

（2）列宁的组织理论

他提出组织建设若干重要理论原则。主要是：①主张精简机构；②强调民主管理；③强调行政组织的效能问题；④为克服行政组织中的官僚主义现象，应把行政机构改革提到重要位置。

（3）中国共产党人的组织理论

①坚持共产党对行政组织的领导。

②依靠人民大众管政府。

③强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要。

④实行民主集中制原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性。

⑤实行精兵简政，要求“达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”。

⑥注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等。

⑦加强思想政治工作，形成官兵、军政、军民一致的良好人际关系。

（4）邓小平的组织理论

①针对我国存在的机构臃肿、层次重叠、手续繁杂、效率极低的问题，明确提出“精简机构是一场革命”的论断。

②指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系。“不但要注意出的问题，还特别要注意进的问题”，注重选贤任能。

③改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。

（5）习近平新时代中国特色社会主义思想

①党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。

②党保证行政组织积极主动地、独立负责地并与其他组织协调一致地工作。

③行政组织是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。

④深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。

考点三：行政组织的编制管理　★★★

1编制管理的含义及其意义

（1）编制管理的含义

行政组织的编制管理是指按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。主要包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。

（2）编制管理的具体内容

①制订编制方案。

②确定各部门的职能范围，进行科学的职能配置。

③审批机构与人员。

④监督编制执行情况。

⑤做好编制统计。

⑥制定有关的编制法规。

（3）编制管理的意义

①编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。

②编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段。

③编制管理有助于节省财政开支。

2编制管理的原则和方法

（1）编制管理的原则

①精简原则。主要指：a．精简机构，减少层次；b．精简人员，合理定编定员。

②统一原则。主要指：a．统一领导，严格按国家的统一规定、制度、程序进行；b．统一职能目标，明确划分职责权限，保证同类行政事务由同一行政机构负责，防止机构重叠，政出多门；c．机构设置统一完整。

③编制立法原则。应对各级政府、各个部门的机构设置、人员配备和审批手续及违反编制纪律的惩治办法等做出明确规定，使编制管理有法可依。

（2）编制管理的基本方法

①行政方法。即编制管理部门依靠行政组织的权力，按照组织系统对编制进行直接管理的方法，包括制订编制方案、核定编制总额、具体审批编制、进行编制监督等。

②经济方法。即按照物质利益原则，运用经济手段，对编制进行调控的方法，包括经费预算管理、编制与工资基金结合管理、编制包干、经济奖罚等。

③法律方法。即运用法律规范，对机构设置和人员编制等进行调控管理的方法。这是有效控制编制的一种方法。