3.2 考研真题与典型题详解_夏书章《行政管理学》（第6版）笔记和考研真题详解-QQ阅读男生武侠网

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3.2　考研真题与典型题详解

一、概念题

1行政职能（首都经贸2017年研；湖南农大2017年研；华南理工2014年研；北邮2010年研；中国传媒大学2008年研）

答：行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。它是国家职能的具体执行和体现，其行使受立法机关的监督；同时，它发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。其特点主要包括：

（1）执行性。从行政与立法的关系看，行政职能是执行性职能。它的行使以国家强制力为后盾，有明显的代表国家意志的权威性。

（2）多样性。行政管理职能性质上可分为政治统治和社会管理职能；范围上可分为对外和对内职能；具体领域上可分为政治、经济、文化、社会等基本职能；运行过程上可分为决策、组织、协调、控制等职能；管理层次上又有高、中、低层次行政职能之别。

（3）动态性。行政职能随国家社会生活及行政环境的变化而变化。

2行政管理的政治职能（中央财大2010年研）

答：行政管理的政治职能是行政管理的基本职能之一。政治职能是维护国家统治的基本职能，核心是维护和巩固国家政权，包括：①专政职能，表现为政府承担防范和打击敌对势力和反社会分子，保障现代化建设顺利进行的职责；②民主职能，表现为政府要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，切实尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的民主权利和自由，依法实行民主选举、决策、管理、监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，使人民群众的积极性、主动性和创造性进一步发挥。

3行政管理的运行职能（中央财大2008年研）

答：行政管理的运行职能是指行政机关管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程中所起的作用。主要包括：

（1）决策职能。决策职能是行政管理过程的首要职能，无论计划、组织、领导还是控制，都离不开决策，决策活动贯穿于行政过程的始终。

（2）组织职能。组织职能是指为了有效地实现既定行政管理目标和任务，通过建立行政组织机构，确定职位、职责和职权，协调相互关系，将组织内部的各个要素联结成有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用。

（3）协调职能。通过协调，理顺、沟通各方面的关系，减少、消除不必要的冲突和能量损耗，以建立和谐的分工合作、相互促进的联系，实现行政管理目标。

（4）控制职能。控制职能是指按行政计划标准来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，确保目标实现的管理活动。在具体表现形式上可以分为前馈控制、现场控制和反馈控制。

4决策职能和控制职能（上海交大2012年研）

答：决策职能和控制职能属于行政管理的运行职能，它是行政管理过程的首要职能。无论计划、组织、领导还是控制，都离不开决策，决策活动贯穿于行政过程的始终。控制职能是指按行政计划标准来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，确保目标实现的管理活动。控制职能的发挥，包括几个相互关联的环节，即确立标准、获取偏差信息、采取调节措施和实行有效监督等。控制职能在具体表现形式上可以分为前馈控制、现场控制和反馈控制。

5“守夜人”

答：“守夜人”是指自由主义理论对政府职能规范的形象概括。从1776年亚当·斯密以《国富论》全面阐述自由资本主义经济原理开始，至1933年3月美国推行罗斯福“新政”为止，政府“守夜人”职能一直是西方国家政府在长达一百多年的进程中的公共政策的信条。其具体内容包括：

（1）不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场，而政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。

（2）自由放任的经济活动和资源的配置完全由市场机制来推动，国家或政府的经济职能仅限于保护自由竞争，保障私有财产，建立某些必要的公共事业和公共设施。在这个意义上，管得最少的政府是最好的政府。

6准公共产品（华侨大学2017年研；中财2017年研；山东大学2013年研）

答：准公共产品即准公共物品，是指介于纯公共物品和私人物品之间、在消费过程中具有不完全竞争性和非排他性的产品。相对于纯公共物品而言，它的某些性质发生了变化。一类准公共物品的使用和消费局限在一定的地域中，其受益的范围是有限的，如地方公共物品（并不一定具有排他性）；一类准公共物品是公共的或是可以共享的，一个人的使用不能够排斥其它人的使用。然而，出于私益，它在消费上却可能存在着竞争。由于公共的性质，物品使用中可能存在着“拥挤效应”和“过度使用”等问题，如地下水流域与水体资源、牧区、森林、灌溉渠道等。另一类准公共物品具有明显的排他性，由于消费“拥挤点”的存在，往往必须通过付费才能消费，它包括俱乐部物品、有线电视频道和高速公路等。

7外部性（南航2018年研）

答：外部性又称外溢性、溢出效应，是指个人的行为对他人产生的利益或成本影响。如某人承担了成本，但是没有获得对应的利益；或获得了好处，却没有为此付出代价。经济外部性是经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响，即社会成员（包括组织和个人）从事经济活动时其成本与后果不完全由该行为人承担。外部性分为正外部性和负外部性。正外部性是指某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价；负外部性是指某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。

8政府失败（华南理工2017年研）

答：政府失败是以美国学者布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所设计的一个主题，也是公共选择理论的核心。政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率过低，政府的活动达不到预期的目的的这样一些情况。其主要表现形式包括政府政策的低效率和政府工作机构的低效率。

二、辨析题

政府只能干预市场根本性失败，而不能干预非根本性缺陷。（中央财大2006年研）

答：这种说法是正确的，具体分析如下：

当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义，也不同意政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。

（1）自由放任的市场竞争最终必然会走向自己的反面——垄断，因为生产的边际成本决定市场价格，生产成本的水平使市场主体在市场的竞争中处于不同地位，进而导致某些处于有利形势的企业逐渐占据垄断地位。同时为了获得规模经济效益，一些市场主体往往通过联合、合并、兼并的手段，形成对市场的垄断，从而导致对市场竞争机制的扭曲。这就需要政府充当公益人，对市场主体的竞争予以适当的引导、限制。

（2）外在效应是独立于市场机制之外的客观存在，它不能通过市场机制自动消弱或消除，往往需要借助市场机制之外的力量，通过国家税收、补贴政策或行政管制等手段予以校正和弥补，如特定的排污标准及征收污染费以及在公共场所不准吸烟的规定等。

（3）政府同市场一样也会失灵，政府失败包括行政效率低下、费用高昂、计划执行不当、官员特权横行、机构自我扩张、财政赤字与日俱增、行政人员以权谋私、大量公款落入特殊利益集团的私囊、官僚主义猖獗等。如果以“失败的政府”去干预“失败的市场”，必然败上加败。市场的缺陷并不是把问题转交给政府处理的充分条件。在“看不见的手”无法使自私的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难构造这“看得见的手”去实现这一任务。

三、简答题

1行政职能体系。（首都经贸2017年研）

答：行政职能体系由以下几方面构成：

（1）行政管理的基本职能

①政治职能

政治职能是维护国家统治的基本职能，核心是维护和巩固国家政权，包括专政职能和民主职能。

②经济职能

经济职能是指政府管理和组织社会经济建设的职能。按照党的十八大要求，现阶段我国政府经济职能的目标是完善社会主义市场经济体制，转变经济发展方式，在更大程度上和更广范围内发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。经济职能具体有社会经济管理职能和国有资产管理职能两类。

③文化职能

文化职能是指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。

④社会职能

广义的社会职能是与政治职能相对应的概念，包括经济职能和文化职能在内；狭义社会职能则指除经济职能和文化职能以外，政府对社会生活领域中公共事务的管理职能。

（2）行政管理的运行职能

①决策职能。决策职能是行政管理过程的首要职能，无论计划、组织、领导还是控制，都离不开决策，决策活动贯穿于行政过程的始终。

②组织职能

组织职能是指为了有效地实现既定行政管理目标和任务，通过建立行政组织机构，确定职位、职责和职权，协调相互关系，将组织内部的各个要素联结成有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用。

③协调职能

协调活动是行政管理过程的重要环节。通过协调，理顺、沟通各方面的关系，减少、消除不必要的冲突和能量损耗，以建立和谐的分工合作、相互促进的联系，实现行政管理目标。

④控制职能

控制职能是指按行政计划标准来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，确保目标实现的管理活动。控制职能的发挥，包括几个相互关联的环节，即确立标准、获取偏差信息、采取调节措施和实行有效监督等。控制职能在具体表现形式上可以分为前馈控制、现场控制和反馈控制。

2举例说明什么是市场失灵？（中山大学2018年研）

答：市场失灵是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。概括起来，传统上人们列举的市场失灵的清单包括：

（1）公共产品的提供

公共产品是指消费者偏好在市场上无法反映，需要由政府通过财政机制向社会提供，以满足公众的社会性需求的产品或服务。公共产品的基本特征表现为：

①不可分割性。即公共产品通常是作为一个整体向社会提供的，其没有一定的计量单位，通常是所有的消费者都消费同样数量的公共产品。

②非竞争性。即一个消费者消费公共产品并不影响其他的消费者消费的数量和质量。

③非排他性。即任何消费者都可以不付任何代价消费该产品，对公共产品的提供者而言，其无法将拒绝付款者排除在消费范围之外，或者虽然可以排他，但由于排他成本过高以至在经济上不可行。

（2）市场经济中的垄断

如果某一行业、某一厂商存在不正当竞争，那么其将很快地扩大规模使其成为整个行业的一个重要部门，该厂商将成为垄断者，而不再听任市场价格的支配，市场调节就会失灵。

（3）市场经济的外部性

市场经济的外部性是指由于市场活动对他人和社会造成的非市场化的影响。外部性有两种主要的情况，即外部经济与外部不经济。外部经济（外部利益）是指某一经济活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有；外部不经济（外部损失成本）是指某一企业的经济活动所造成的经济损失而企业并不承担外部成本的情况。外部不经济是市场失灵的主要表现之一。

（4）市场波动与经济的不稳定性

市场从来就含有不稳定性，这种不稳定性常常危害到市场机制的有效性，给资源分配、收入分配带来不利的影响。市场经济自身无法实现自动的调节，而需要政府来发挥作用。

（5）市场经济下的收入不平等

收入分配的不平等，差距的扩大，无论是从社会公正、社会稳定，还是从经济效率来看，均是不理想的。

3简述市场经济中政府的经济职能。（中央财大2010年研）

答：经济职能是指政府管理和组织社会经济建设的职能。市场经济中政府的经济职能主要有两类：社会经济管理职能和国有资产管理职能。

（1）社会经济管理职能

由于市场经济机制具有自身难以克服的弱点，所以需要由代表公共利益的政府来进行宏观调控，以保证国民经济总体结构的合理性，维护国民经济和社会发展的良性循环。政府的社会经济管理职能主要是：对社会经济建设进行统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督；保持社会总需求与总供给的动态平衡，确保经济稳定、协调发展；制定中长期经济发展规划，实现国家和地方经济发展目标；制定产业和重大投资政策，优化生产力布局和产业结构；实施有效的税收政策，调节行业、企业、个人之间的收入；建立健全全国统一市场，搞好各项协调工作；提供信息引导、弥补信息不完全或不对称造成的市场失灵，加强市场监管，推进市场的完善和发展等。

（2）国有资产管理职能

这是社会主义国家政府所特有的管理经济的一项职能，是与社会主义公有制经济主体地位的要求相适应的。由于国家拥有的国有资产规模较大，需要设立国有资产管理机构，代表国家行使全部国有资产的所有权，重点管理国家投入各类企业的国有资产，负责拟定相应的管理法规和制度，并对国有企业资产的保值增值进行监督检查，但不是直接管理企业。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，政府职能转变的中心内容是政企分开。按照社会主义市场经济的要求，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，把生产经营的权力真正交还给企业，使之真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体。

4分析行政管理的运行职能。（首都经贸2009年研）

答：行政管理的基本职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。这些基本职能，必须通过各个管理环节才能实现。从行政管理过程来看，行政职能又包括一系列的运行职能。国内外学者从不同角度对运行职能作了不同的概括和表述，一般概括为以下四项：

（1）决策职能

①决策职能从20世纪50年代开始受到重视。著名管理学者西蒙强调，管理就是决策，决策贯穿于管理全过程。无论计划、组织、领导还是控制，都离不开决策。决策职能是行政管理过程的首要职能。

②行政机关进行管理活动，必须根据客观实际资料，确定行政目标和任务，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法等。一般越往高层，战略性决策越多；越往基层，执行性决策越多。战略性决策多是非程序性的，较为复杂；而执行性决策多为程序性的，难度相对较小。

③决策活动贯穿于行政过程的始终。确定组织的目标，制定各种战略和战术计划等，都需要在两个以上可供选择的方案中进行抉择，这是计划工作中的决策问题；组织机构的设置，部门划分方式的选择，集权分权关系的处理，以及各职位人员的选配等，这些是组织工作中的决策问题；在控制过程中，控制标准的制定、活动执行情况的检查以及所采取的纠正措施的选择等，也都需要决策。

（2）组织职能

①为有效地实现既定行政管理目标和任务，通过建立行政组织机构，确定职位、职责和职权，协调相互关系，将组织内部各个要素联结成有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用，就是组织职能。

②任何管理目标和任务都要通过组织机构和指挥活动才能完成，所以组织是重要的运行职能。它具体表现为：对机构的设置、调整和有效运用，搞好编制管理；对组织内部的职权划分和人员选拔、调配、培训和考核；对具体行政工作的指挥、监督等。

（3）协调职能

①协调活动是行政管理过程的重要环节。因为行政管理归根到底就是设计和保持良好的行政环境，使人们能在组织内协调地开展工作，有效地完成行政目标。每项行政管理职能的开展，都要更好地促进协调，这样组织才可以收到个人单独活动所不能收到的良好效果，即通常说的“1＋1＞2”这种协同效应效果。

②协调职能具体表现为：协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系；协调各项行政管理间的关系；协调行政组织与其他组织以及人民群众之间的关系。通过协调，理顺、沟通各方面的关系，减少、消除不必要的冲突和能量损耗，以建立和谐的分工合作、相互促进的联系，实现行政管理目标。因此，必须重视公共关系的构建与协调功能的发挥。

（4）控制职能

①控制职能是按行政计划标准，来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，确保目标实现的管理活动。控制职能的发挥，包括几个相互关联的环节，即确立标准、获取偏差信息、采取调节措施和实行有效监督等。

②控制职能在具体表现形式上可分为前馈控制、现场控制和反馈控制。实现控制职能，基本前提是要有计划和标准、健全的组织机构和得力的控制手段，它贯穿于行政管理活动全过程。为了有效地发挥控制职能，必须建立健全监控的组织系统，采取配套有效的控制手段，以保证目标和任务的顺利完成。

总之，行政管理的基本职能和运行过程的职能，相互渗透、相互交叉、相互作用，在联系与制约中发挥作用。只有以系统的观点看待职能体系，正确认识和把握有机联系，充分发挥各环节及各职能部门的作用，行政管理活动才能更加有效。

5政府失灵的类型和原因。（人大2016年研）

相关试题：

（1）论述我国行政职能转变的必要性及主要内容。（山东师大2016年研）

（2）中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报指出，要全面正确履行政府职能。请结合市场经济体制中政府职能的相关知识，谈谈你对如何切实推进我国政府职能转变的认识。（首都师大2014年研）

（3）简述我国行政职能转变的基本内容。（简答题，武汉科大2014年研；华南理工2011年研）

（4）结合我国的实际论述我国行政职能如何进行转变。（东北财大2009年研）

答：改革开放以前，我国政府的行政职能是建立在高度集中的计划经济体制基础上的，无论是宏观经济还是微观经济，乃至社会、文化生活，事无巨细，都由政府来决策和管理。转变行政职能就是要改变以往政府管得太多和管得太死的局面，按照市场经济体制的客观要求重新界定政府在公共生活领域中的地位和作用，减轻政府负担，提高政府行政管理活动的科学化和民主化水平，建立一套高效、廉洁、透明的行政职能体系。

（1）我国行政职能转变的目标

①按照社会主义市场经济体制的要求，转变行政职能，实现政企分开，把行政职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把企业生产经营管理的权力切实交还给企业。

②调整行政组织结构，强化宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，培养和发展社会中介组织。

③按照权责一致的原则，调整行政部门的职责权限，明确划分行政部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。

④按照依法治国、依法行政的要求，加强行政职能体系的法制建设，实现行政职能运行的法制化。

（2）我国行政职能转变的内容

①根据市场经济发展的要求，进一步明确政府职能定位

a．政府经济管理职能必须变直接微观管理为间接宏观经济调控，建立新型的政府和企业关系，在清晰界定产权的基础上，实现国有企业投资主体的多元化。

b．加强市场监管，使政府从对市场的直接干预者转变为市场规则的制定者以及规则执行的监督者，从侧重市场准入转向全面规范市场主体、维护正常的生产秩序，推进垄断行业改革，打破行业垄断，确立竞争机制。

c．加强政府的社会管理职能，处理好政府与社会之间的关系，在培育社会中介组织的同时，坚决做到政府部门与各种社会中介组织的彻底脱钩。

d．强化政府的公共服务职能，弱化权力意识，强化服务意识，加大基础设施建设的投入，为企业发展、应对“入世”后面临的挑战和机遇创造良好的外部环境。

②按照权责一致的原则，继续理顺政府部门内部的职能分工

按照廉洁、勤政、务实、高效的方针，进一步精简机构，从横向上理顺部门之间的关系，明确分工，在纵向上调整好职能关系，切实解决权力下放的问题；在部门明确分工的基础上，明确人员岗位职责分工，防止多头行政和各自为政的现象；同时，必须加强行政机关组织法的建设，促进政府部门职能的法定化；建立相应的责任追究制度，明确各部门的职责分工，使其各司其职、各负其责，加强人大对行政机关行使职责和职权的分工；落实宪法、组织法、立法中关于行政机关权限划分的规定，力求使不同级政府及其部门之间权限界定清楚，分工明确。

③坚决依法行政，从严治政

a．公正执法和从严治政是依法行政的关键，其实质是依法治官、依法治权，要不断提高行政执法队伍的整体素质，加强教育和培训，提高政府工作人员的法律素养，强化法治观念，建设一支高素质的行政执法队伍。

b．制定并实施严格的责任追究制度是依法行政和从严治政的有力保障，加强对行政权力的制约和监督，健全和完善内外部的监督机制，提高监督的效能，促进行政执法责任制的落实，加大立法和司法机关对行政立法和执法过程的监督力度，完善行政机关内部的级别监督和审计、财政等专项监督，并充分调动公民、社会团体和新闻媒体监督行政机关的积极性，使政府行政过程真正走上法制化的轨道。

④加快政府管理的信息化建设

我国的电子政务起步较晚，政府信息化基础薄弱，政府信息资源开发利用相关技术的能力不足，网络等基础设施还比较落后，从而影响了政府与社会公众之间的互动效果。以网络为基础的电子政务不仅提高了政府管理的科技含量，也改变了传统的政府行为模式。网络以其无缝隙状态加速了各种信息的流动，带动了政府管理方式和工作方式的变革，有助于提高政府公共服务的质量和效率，促进政府与社会的良性互动，进而提高行政管理的效能。

（3）我国行政职能转变的途径

①继续发展和完善社会主义市场经济体制

社会主义市场经济体制的初步确立，为我国政府行政职能的转变创造了有利的条件，也促使行政职能体系发生了深刻的变化。发展和完善社会主义市场经济体制，就是要充分发挥市场机制在资源配置过程中的主导地位，逐步实现部分政府职能的剥离，减轻政府行政组织的负担，为行政职能的转变创造有利的外部条件。

②进一步推动政治体制改革

政治体制改革的成败是行政职能转变的关键。政治体制改革是适应市场经济发展的要求，是建设社会主义民主国家，实现我国政治发展的根本途径。行政职能体系是我国政治体制发展的必然结果，是与政治体制的现状相适应的，政治体制改革的深入发展无疑将为行政职能的转变创造内在动力机制。离开政治体制改革，行政职能的转变将仅仅浮于表面，难以真正实现行政职能核心的变革。

③培育社会公众的自我管理意识

行政职能的转变离不开社会公众的支持，而社会公众自我管理意识的增强又成为转变行政职能必不可少的外部条件。社会公众自我管理意识的培育离不开组织上与制度上的支持和保障，通过积极推进社区居民自治，实现基层村民自治和居民自治，保护自治组织的合法权益，充分发挥人民群众自我管理和自我约束的主动性和积极性，使社会公众真正成为社会公共生活的主人。另外，大力发展社会中介组织，切实发挥社会中介组织在社会公共管理中的作用，是培育社会公众的自我管理意识和推动行政职能转变的有益尝试。

3试述行政职能的转变与我国当前政府机构改革的关系。（山东大学2017年研）

相关试题：联系我国改革开放以来机构改革的有关情况，论述转变职能是政府改革的关键。（南航2017年研）

答：（1）我国政府行政职能的转变的经验与教训

①行政职能转变的经验

a．整个社会对政府改革取得了共识，认为不进行政府改革，经济改革与社会发展难以持续。

b．政府机构扩张的总体势头得到了一定程度的遏制，机构本身向精简的方向发展。

c．开始为重塑政府职能而创新政府管理体制。

d．在理顺关系，特别是政企关系、政府部门之间的关系方面有突破性进展。

e．公务员和公职制度正在实现从特殊主义的偏狭制向普遍主义的功绩制的转换。

f．政府治理从遵循人治到重视法治。

②行政职能转变的教训

a．政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性。历次的政府改革都不同程度地出于财政、机构、人员、官僚主义的压力，迫不得已才进行改革，政府改革是消极的，缺乏主动性、自主性和前瞻性。

b．政府改革视角的偏狭。多少年以来，一提起政府改革，便将其等同于机构改革，政府改革的视角局限在机构、人员的调整上。这给人一种印象，似乎政府改革就是撤并机构，精简人员。

c．缺乏对政府改革理论上的反思。历次的政府改革都反映出理论的准备和反思不足，改革在理论上的滞后，影响着对政府改革的思考，并限制着战略和政策的选择。

d．政府改革孤立于政治和社会系络。政府改革应与政治改革、经济改革、司法改革、立法改革、社会组织改革相呼应，这种政府再造无疑是一种大规模、普遍性、彻底性的，关联政党与政治、立法、司法、社会组织等多种环境系统改革的政府再造，而不仅局限于政府组织之内。

e．效率主义改革典范的局限。主导过去的政府改革的是行政理性模型，即行政改革的核心在于有效率的行政。政府行政必须是有效率的，效率也是重要的。但是效率主义的改革典范也存在着缺陷和不足，例如，它可能忽视了民主、公平、社会正义、责任的价值以及公民参与。

（2）政府职能转变与机构改革的联系

从一般意义上而言，政府改革最少会涉及以下几个方面的变革：一是结构性变革，如组织结构的重组，层级的简化，人员的精简；二是工具层面的变革，它涉及政府治理方式、方法以及公务员做事的方式；三是价值层面的变革，涉及政府人员的心灵改革。显然，仅仅改变政府之结构，是无法达到改革目的的。因此，还必须重视政府行政职能的转变。当前我国正处于全面深化改革和全面建成小康社会的关键期，实现政府职能的转变有着深厚的现实迫切性：

①行政职能的转变需要机构改革提供制度环境。我国原有行政职能的配置在计划经济体制下形成，政府管了很多不该管、管不好、管不了的事。不仅影响了市场配置资源决定性作用的充分发挥，也影响政府职能的正常发挥。因此，必须按照发展社会主义市场经济的要求，切实推进政府职能转变，使政府正确履行职责和发挥应有的功能和作用。而要转变职能，首先就需要进行合适的机构改革，使之符合市场经济下的实际条件。

②行政职能的转变是适应经济全球化发展趋势的需要，当代经济全球化趋势对政府职能转变提出了新的更高要求：

a．政府应弱化某些职能。要着力解决政府与市场、企业的关系问题，彻底改变政府参与企业经济管理的方式，减少政府对经济领域的行政垄断和干预。同时，理顺政府与社会的关系，更好地发挥社会组织在管理社会事务中的作用。

b．政府应强化某些职能。全球化时代，频繁的国际经济交往过程中必然伴随着许多危及国家民族经济安全、政治安全、社会安全的因素。政府必须提高应对能力，加强对涉外经济的调控和管理，建立风险防范机制，建立健全宏观经济调控体系，强化监督和监管体系，以确保我国在对外开放中的经济安全与国内政治稳定。

上述这些要求需要政府机构做出相应的改革与变化。

③行政职能转变是机构改革的重要前提和基础。行政职能是政府机构设置和机构改革的依据。政府机构改革并不是简单的撤减、合并，而是要转变政府职能，在转变职能的基础上，撤减合并或增设加强机构，最终实现机构改革的目标。避免追求“精简机构”“缩减编制”的表层目标，精简下来的人员又重新回到政府机关，撤并了的机构又重新恢复，冲抵了改革的成效。机构最终陷入周而复始的恶性膨胀。

综上所述，政府改革不能等同于机构改革，而是要必须重视改革的系统配套，将组织重建、职能转变、流程再造和管理方式更新以及相互关系的调整有机地结合起来，全方位推进行政体制改革。

4试论政府与社会的关系，以及如何改善。（对外经贸2016年研）

相关试题：结合实际，论述我国政府与社会关系中存在的问题及其改革与完善的措施。（东北财大2010年研）

答：政府与社会的关系即“官”与“民”的关系。这种关系主要包括三个方面：一是政府对社会的管理；二是社会对政府的支持和监督；三是政府与社会通过精诚合作作用于市场机制，共同治理宏观社会，增进社会整体福利。

（1）我国传统的政府与社会关系存在的问题

在计划经济体制下，由于市场的弱化或取消，我国建立了政社不分的“大政府、小社会”的管理模式，政府经常性地运用超强制行政手段对社会进行全面管理。这在当时具有一定的合理性和必然性。但随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，传统的社会管理模式由于缺乏自我管理和自我发展能力，越来越难以适应市场经济发展的要求，具体表现在：

①政府与社会之间的脱节与矛盾

我国政府的层级有5级之多，是当今世界最多的。中央政府一般只能管到省部级，省再管地市，地市管县，县再管乡。这种层层节制、只向上负责的管理流程造成信息和权力传递的双重困难，越是上级政府，越不直接面对民众，关于民众的信息也大都来自下级政府的汇报。这种责任和权力逐级下放、而全国财政却逐级向上集中的情况，使得基层政府失去了服务能力，基层治理毁坏严重。

②民营经济的进一步发展遇到瓶颈

目前，我国民营经济是经济中比重最大、活力最强、成长最快的部分。但与此形成鲜明对照的是，我国仍未建立起现代民营经济的政府服务和管理体系。行政垄断、行业壁垒和地区封锁，市场准入限制多，制约了民营企业的发展。

③社会危机治理不善

最近几年，我国社会危机不断，如连续性矿难就集中暴露了我国安全生产管理体系的不完善、信息披露机制的不健全、危机处理流程的不专业等问题。如此频密的社会危机实际上也意味着政府的日常管理不善。

④限制了社会自我服务、自我管理能力的提升

我国传统的“强政府、弱社会”模式自身的弊端，使其越来越不能适应社会发展、人民生活水平提高的需要，而我国经济体制改革的推进更要求相应的政治体制改革，于是一种政府-社会关系新模式的产生就有其必然性。

（2）我国政府与社会关系的改革

①我国政府与社会关系新模式的建立

我国政府与社会关系新模式的产生过程是一种渐进和改革的过程，也是改革的结果。2006年中国共产党第十六届六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了“党委领导，政府负责，社会协调，公众参与”的新型社会管理格局。这种新型社会管理格局为我国政府与社会关系新模式指明了方向。我们国家应该建立一种适应我国国情和社会主义政治制度的新型政府-社会关系模式。这种新模式可以概括为：“小而强政府，大而强社会”，即建立起政府与社会的合作伙伴关系。

②我国政府与社会关系新模式的意义

a．通过国家与社会的相互监督和影响进行有效的社会管理

有效的双向沟通、互助合作机制是实现国家与社会良性互助合作的重要保障，而国家与社会的相互监督和影响就如同这一机制的“左翼”。它不仅有利于有效防止政府或志愿失灵，对于形成相对独立的国家与社会这一基础性环节也起着很好的稳固作用。

b．有利于建立科学有效的利益诉求表达机制

新模式可以拓宽社情民意表达渠道，搭建多种形式的沟通平台，建立科学有效的利益诉求表达机制，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道，以加强社会管理，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会。

c．有利于建设服务型政府

党的十六届六中全会指出，“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”这不但强调了政府应该“为人民服务”的神圣职责，而且把这种思路明确为一种政府战略，即着力建设服务型政府，更加注重履行社会管理和公共服务的职能。应该说，这才是所谓创新社会管理体制的关节点所在。

d．有利于有限政府与自治社会“强强联合”

在权力高度集中的传统体制下，我国社会有两个最重要的特点，就是政企不分和政社不分。如今，政企不分的问题经过多年的经济体制改革已基本解决，而政社不分的问题却依然严重。改革社会管理体制，建立我国政府和社会关系新模式实质就是要理顺政府与社会的关系，实现政府与社会的良性互动。

（3）完善我国政府与社会关系的措施

新型政府-社会关系模式的建立需要进行双向的努力，具体表现为：

①进行有限政府的制度创新，界定政府权力的限度，“校正”政府的越界行为，改变政府无所不包、无所不管的规模、权力和职能扩张倾向。

a．以政企分开为原则，转变政府职能，强化政府的公共服务职能和社会保障职能。

b．改革政府行为方式，将依法行政、依法治国作为基本的治国方略。

c．改革政府体制，健全制度化的参与机制，完善整个社会利益聚合和利益表达的结构与规则。

②进行市民社会的制度创新。大力培养社会力量，建立充分发育的社会机体，努力构建市民社会。

a．培养社会自治能力。培育社会自我管理的组织，把政府包揽的事还给社会，由社会组织自行管理，如各类行业协会和城乡居民的自治组织以及社会中介组织，可以在社会的自我管理上发挥作用。

b．加快社会保障制度改革。尽快建立起与市场经济相适应的社会保障制度，切实保障弱势群体的基本生活权利，维护社会稳定，保证经济社会和谐发展。

c．确立政府与社会的良性互动体系。政府不能包办社会具体事务，而应充分发挥社会组织的积极性，由社会组织去管理社会的微观事务。

d．完善社会对政府的各项监督机制，形成社会对政府权力的有效制约，以防止政府权力的滥用。

5解析“政府干预经济只能限制在一定范围内，这个范围是市场长久失败的地方以及政府去干预并不会带来‘政府失败’的方面”的观点。（南开大学2007年研）

答：当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义，也不同意政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。他们认为，“政府不是喂养于天国、产奶于地上的母牛”。政府也会失灵，具体体现有行政效率低下、费用高昂、计划执行不当、官员特权横行、机构自我扩张、财政赤字与日俱增、行政人员以权谋私、大量公款落入特殊利益集团的私囊、官僚主义猖獗等。如果以“失败的政府”去干预“失败的市场”，必然败上加败。市场的缺陷并不是把问题转交给政府处理的充分条件。在“看不见的手”无法使自私的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难构造“看得见的手”去实现这一任务。因此，当代西方学者认为政府干预经济只能限制在一定范围内，这个范围就是市场长久失败的地方以及政府去干预并不会带来“政府失败”的方面。他们的主要观点是：

（1）市场有失败，政府也存在着失败

政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”维持市场机制正常运行的合理需要。比如对生态环境的保护不力，缺乏保护公平竞争的法律法规和措施，对基础设施、公共产品投资不足，政策工具选择失当，不能正确运用行政指令性手段等，结果也就不能弥补和纠正市场失灵。另一方面，政府失灵还表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对，形式选择失当，比如不合理的限制性规章制度过多过细，公共产品生产的比重过大，公共设施超前过度；对各种政策工具选择及搭配不适当，过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。

政府对社会经济活动的干预，实际上是一个涉及面很广、错综复杂的决策过程（或者说是公共政策的制定和执行过程）。正确的决策必须以充分可靠的信息为依据。但由于这种信息是在无数分散的个体行为者之间发生和传递的，政府很难完全占有，加之现代社会化市场经济活动的复杂性和多变性，增加了政府对信息的全面掌握和分析处理的难度。此种情况很容易导致政府决策的失误，并必然对市场经济的运作产生难以挽回的负面影响。正确的决策还需要决策者具备很高的素质。政府进行宏观调控，必须基于对市场运行状况的准确判断，制定调控政策，采取必要手段，这在实践中是有相当难度的。即使判断准确，政策工具选择和搭配适当，干预力度也很难确定。干预不足与干预过度，均会造成“政府失灵”。而现实中的政府官员很多并不具备上述决策素质和能力，这必然影响政府干预的效率和效果。

（2）政府只能干预市场根本性失败，不能干预非根本性缺陷

①自由放任的市场竞争最终必然会走向自己的反面——垄断，因为生产的边际成本决定市场价格，生产成本的水平使市场主体在市场的竞争中处于不同地位，进而导致某些处于有利形势的企业逐渐占据垄断地位。同时为了获得规模经济效益，一些市场主体往往通过联合、合并、兼并的手段，形成对市场的垄断，从而导致对市场竞争机制的扭曲，使其不能发挥自发而有效的调控功能。完全竞争条件下的“帕累托最优”，即资源配置的最优化，也就成为纯粹的假设，因此垄断被视为市场经济的“阿基里斯之题”。这就需要政府充当公益人，对市场主体的竞争予以适当的引导、限制。

②外在效应是独立于市场机制之外的客观存在，它不能通过市场机制自动削弱或消除，往往需要借助市场机制之外的力量予以校正和弥补。只有通过国家税收或补贴政策或行政管制，如特定的排污标准及征收污染费以及在公共场所不准吸烟等规定，使外部效应内在化，才能最大限度地减轻经济发展和市场化过程的外在效应，保护自然资源和生态环境。

③公共产品是指那些能够同时供许多人共同享用的产品和劳务，并且供给它的成本与享用它的效果并不随着用它的人数规模的变化而变化，如公共设施、环境保护、文化科学教育、医药、卫生、外交、国防等。正是因为公共产品具有消费的非排他性和非对抗性特征，一个人对公共产品的消费不会导致别人对该产品消费的减少，于是只要有公共产品存在，大家都可以消费。而缺乏必要的公共产品，就不能满足社会经济的客观需要，大大降低社会资源配置的效率。这就需要政府以社会管理者的身份组织和实现公共产品的供给，并对其使用进行监管。

（3）政府要利用市场去干预经济

政府对于经济的干预应该限制在一定范围内，以不损害市场机制为原则，以创造市场机制正常运行条件和弥补市场机制缺陷为目的。凡是市场机制能够有效调节的，政府就不要干预，只有市场机制不能有效调节的，政府才应干预。

6有人说社会职能是政府亟待加强的管理职能，你如何理解？（中国地质大学2014年研）

答：（1）对社会职能的理解有广义和狭义之分。广义社会职能是与政治职能相对应的概念，它包括经济职能和文化职能在内。狭义社会职能则指除经济职能和文化职能以外，政府对社会生活领域中公共事务的管理职能。这里是指狭义的社会职能，主要指为社会提供各种服务和搞好社会保障，搞好诸如环境保护、医疗卫生、城市规划、旅游娱乐以及建立健全养老保险制度和待业保险制度，逐步完善社会保障体系，提升社会福利，维护社会公平，促进社会和谐等。

（2）社会职能是当前我国政府亟待加强的重要职能。党的十八大提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的战略部署，指出加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。党的十九大进一步提出，要提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理。保障和改善民生要抓住人民最关心、最直接、最现实的利益问题，要完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民的获得感、幸福感和安全感更加充实、更有保障、更可持续。具体措施包括：①优先发展教育事业；②提高就业质量和人民收入水平；③加强社会保障体系建设；④打赢脱贫攻坚战；⑤实施健康中国战略；⑥打造共建共治共享的社会治理格局；⑥有效维护国家安全。

7结合实际阐述政府监管职能及其有效实现方式。（南开大学2009年研）

答：（1）政府监管职能的内涵

政府监管职能是政府针对经济层面上的部分“市场失灵”（不完全竞争、自然垄断、外部不经济和非价值物品、信息偏左和内部不经济）而制定的公共政策和行政法律制度，它是行政机构通过法律授权，制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。它的最终目的是要增进公共利益或合法私人利益，并使之避免或减少由个体经济决策（生产、销售及价格行为）带来的损害。常见的政府监管政策主要有：

①鼓励竞争政策

由于现实中的市场往往是不完全竞争的，当市场相对集中到某少数企业手中时，这些企业就可能凭借其垄断地位，对竞争对手采取不正当竞争行为，以及对消费者进行肆意掠夺，如限制交易的合同、限价和限产，串谋、指定购买或搭售，掠夺性低价倾销，明显倾向于垄断的企业间并购，基于强垄断势力的价格歧视，欺骗性广告和标识以及限制零售商经销竞争者商品等。政府对垄断及其行为的监管主要是通过制定和实施反垄断法和反不正当竞争法来展开的。但一个明显的趋势是，各国对垄断结构的限制有相当程度的放松，而对限制竞争的垄断行为却给以严厉的制裁。

②自然垄断规制政策

自然垄断是一种特殊的独家或寡头性垄断形式，并且往往具有合法性。政府行政机构对自然垄断产业的监管，主要针对具有规模经济性、范围经济性、物理网络性、巨额沉淀成本和资源稀缺性而产生的自然垄断产业（如固定电话服务、输配电服务、城市给排水服务、燃气服务等），在通过进入限制赋予特定企业法定的垄断权的同时，为防止其行使垄断性的市场控制力量，对其实施价格限制。

③外部性和非价值物品的治理政策

作为公共利益代表者的政府，有理由采取管制的措施减少各种市场交易的负外部性，如根据总环境容量核定排污企业的排污标准和排污量，并且对其收取排污费；限制企业使用不能达标的生产设备或强制企业自己建立净污系统；对非价值性物品，政府既可直接限制或禁止其生产和交易（如禁止毒品交易、限制核设施建设），也可强制购买使用（如疫苗接种、义务教育、医疗保险、汽车安全带等）。

④内部性治理政策

为减少交易者的内部不经济，政府被授权建立许多直接对私人交易和合约协议进行干预的管制制度。它们包括为产品质量和工作场所健康和安全设定的标准，以及对产品含量或金融协议的信息披露要求。对产品特性和合约条款的管制通常运用于竞争性产品和服务市场，大量体现在消费者权益保护、安全生产和预防职业危害等行政许可制度中。

（2）实现政府监管职能的方式

实施上述各种监管政策的行政手段是多种多样的，具体如下：

①根据监管政策和法律，行政监管机构可以制定具体规章；

②禁止特定行为（根据反垄断法禁止的不正当的交易限制；禁止毒品持有、买卖和使用）；

③对企业的进入、价格和收费、资质等的许可、认可、执照、承认、登记、申报等的许可认可制度；

④对产品和服务的内容及生产设备的标准的认证、审查和检验制度；

⑤与企业签订的以控制价格、限制供给等为目的的行政性契约；

⑥对存在信息偏在问题的产业，通过财务公开和合同范本的建立，强制交易参与者披露有关信息；

⑦对市场交易双方之间产生的纠纷，监管机构根据当事人的申请可以进行协调性的行政裁决。

五、案例分析题

案例一

住房问题已经成为当前中国城市居民最关心的问题，原因是住宅的价格上涨太快，不少城市的一般老百姓已经买不起住房。对于住房市场出现的这些问题，理论界的主流观点则认为：住房价格上涨的原因是住房短缺，只要增加住房供给，市场自然恢复平静。该观点符合经济学中完全竞争市场情况下一般商品的市场均衡理论。但住房是特殊商品，住房市场最为突出的特点是政府对市场的关注和调节大于一般市场。政府对市场的干预不仅能够优化社会资源的配置，而且还有助于实现社会公平。

2001年以来，我国的房地产行业连续四年出现高速增长的势头，不仅房地产投资大幅度增长，而且销售形势也非常喜人，在价格不断攀升的同时，很多城市商品房销售面积大于竣工面积，空置率下降。但部分城市房地产市场的价格明显脱离了一般城市居民的收入水平，这些城市房地产业的高速增长难以持续。

2004年，部分城市的房价增幅过大过快，严重抑制了有效需求的持续增长。在这些城市的住房市场，已经形成了一个典型的二元结构：一边是普通的市民，他们的收入水平低，已经失去购买住房的能力；另外一边是高收入群体，其中没有购房的人已经很少，这些群体只是具有投资购房的需求。有专家认为，这样的二元结构市场是极度危险的，会导致一些大城市出现严重的房地产泡沫。过高的房价会使城市中新增加人口的生活条件恶化，同时也扭曲国民经济结构。（北理2006年研）

请从政府行政职能角度侧重操作层面对上述材料进行分析，并阐明你的观点。

答：（1）政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所起的作用，即政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。政府职能可以分为政府基本职能（政治职能、经济职能、文化职能和社会职能）和政府运行职能（决策职能、组织职能、协调职能和控制职能）。

住房问题的产生主要有以下几方面的原因：

①住宅市场中存在的问题。住宅市场需求与供给结构不匹配：a．经济适用房投资继续下降；b．经济适用房销售面积下降；c．中小户型比例偏低；d．中低价位商品住房呈下降趋势。

②地方政府在解决住房问题上有待改进。一是部分地方政府在解决居民廉租住房上的无作为；二是部分地方政府对房地产开发商监管不到位。

③政策设计缺陷导致房地产市场信号混乱。一是消费者对政策理解上产生的误区；二是政策制定缺位。

（2）对于本案例的住房问题，政府在操作层面上要切实行使好政府职能。具体包括：

①加大并努力完善住房保障。加强经济适用住房的建设与管理，完善廉租住房制度，强化住房公积金归集和运用，建立面向中低收入家庭的贷款担保机制。

完善住房保障制度的基本取向与对策建议：a．明确界定在解决住房问题上市场和保障界限，强调住房保障是政府应承担的责任；b．根据市场供求关系，分阶段、分层次、因地制宜地决定住房保障方式；c．完善住房保障供应体系，加快发展面向低收入家庭的经济租赁房；d．发挥财政、税收、金融等政策手段的作用增加保障性住房供给；e．通过补贴、贴息等政策手段扶持低收入家庭租房或购房；f．建立以公共财政为主的住房保障财政资金来源渠道，同时多渠道筹集住房保障资金；g．在政府主导的基础上，充分利用市场机制实现保障资源的供给与配置；h．加强基础性工作，加快开展住房保障供求的调查；i．扩大住房保障覆盖面，将流动人口的住房保障问题逐步纳入政策考虑中。

②宏观调控。制定房地产业和住宅建设发展规划，强化城乡规划、土地供应和金融管理，实现房地产市场总量基本平衡、结构基本合理、价格基本稳定。

③市场监管。加强对房地产企业和从业人员资格管理，深入开展房地产市场专项整治，依法惩处各种违法、违规和违纪行为，维护公平竞争的市场环境。

案例二

我国涉及食品安全监管职责的有工商、质检、卫生、农业、药监、商务等近10个部门，从事食品安生监督的工作人员达到百万之众。以猪肉污染引起食物中毒的瘦肉精的管理为例，从生产到端上餐桌，需要经过七个环节（瘦肉精生产、饲料生产、饲料添加剂、生猪养殖、生猪收购、屠宰、销售），由六个部门（药监局、工商局、农业部、原经贸委、质检局、卫生部）交叉管理，执法监督体系尚未完全理顺，分段各自执法、重复执法的现象屡见不鲜，有人将这种状况戏称为“六个部门管不好一头猪”。（中山大学2006年研）

试运用有关行政学理论来分析，为什么“六个部门管不好一头猪”？

答：（1）行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。行政职能是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法机关的监督；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。

我国行政管理的基本职能包括政治、经济、文化、社会等四个方面：

①政治职能。这是维护国家政治统治的基本职能。具体包括两个方面，专政职能和民主职能。

②经济职能。经济职能是指政府管理和组织社会经济建设的职能。按照党的十八大的要求，现阶段我国政府经济职能的目标是完善社会主义市场经济体制，转变经济发展方式，在更大程度上和更广范围内发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。经济职能具体包含社会经济管理职能和国有资产管理职能两类。

③文化职能。这是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。

④社会职能。我国行政管理的根本宗旨是为人民服务。因此，搞好社会服务，改善人民生活是我国行政管理的又一项重要职能。

我国行政管理的运行职能包括：决策职能、组织职能、协调职能和控制职能。其中协调职能是行政管理过程必不可少的一项重要职能，主要包括协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系；各项行政管理之间的关系；行政组织与其他组织以及人民群众之间的关系。行政管理的基本职能和运行职能之间相互渗透、相互交叉，共同构成我国行政管理的职能体系。

案例中的部门职能交叉是行政管理中的协调职能没有做到位。“六个部门管不好一头猪”说明国家安全监管体制尚存在权力分散、职能交叉的问题。目前，中国安全监管格局涉及到安监、质检、卫生、劳动、公安、交通、铁道、民航、建设、旅游等诸多部门，权力分散不易集中行使，增大了部门间协调难度，降低了监管治理力度，增加了执法成本，削弱了执法效力。监管权力的分散化，也带来政出多门、职能交叉的现象。各安全监管部门都有各自的法律法规或部门规章，致使一些工作政出多门，令企业无所适从。一项工作，安监、煤监、质检、公安、卫生、消防等部门都在管，都在下发文件安排而又无法协调。同时，多个部门负责使得工作上的扯皮和监管上的缺位在所难免，为部门之间推诿塞责留下了空间，进而出现了要么无人过问要么越位争权的现象，难以形成高效、统一的工作机制。当前体制仍然很难从根本上解决长期存在的权力分散、职能交叉问题。

（2）解决职能交叉的措施

①国务院应该考虑制定一个全国通行的《行政执法争议协调条例》，将其上升为行政法规或者法律的高度，以示中央政府为解决“交叉执法”问题的决心和魄力。针对“多头执法”，用行政法律适用规则，排除或者减少交叉现象，由政府指定一个行政执法机关来专门执法。除了出台规范性文件和理论探讨，在不违反限制人身自由权只能由公安部门行使和一事不再罚原则的前提下，相对集中行政处罚权工作仍应继续开展深入，各项综合执法和联合执法形式仍应继续尝试，当然这有待于行政执法机关改革认识和法律素质的提高。

②要全面推进依法行政。要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，继续推进依法行政；全面建立政府问责制度，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。政府行政管理体制改革涉及复杂利益关系和多方权力格局的调整，直接影响着经济发展和社会稳定，必须坚持积极稳妥原则循序渐进。要加强领导、统筹规划、精心组织、妥善安排，做到改革方案周密稳妥、工作推进深入细致、风险防范及时有效。

③继续推进机构改革，形成结构合理、配置科学、运转协调的行政组织体制。政府机构设置及其职能分工是深化行政管理体制改革的关键环节。要继续按照精简、统一、效能的原则，精简政府机构。政府机构改革要与转变政府职能、合理划分权限相结合，职能减少后，机构就要相应予以调整、归并、整合。要按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一；属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强企业活力；属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。要根据经济社会管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障领域的分工和职责。政府职能和行政机构的设置，要按照决策、执行、监督相协调的要求，实行政策和规则制定、行政执法、纠纷解决、行政监督四类职能和机构的适度分离，调整政府组织结构，合理配置机构职责。既要适当分工、互相制约，也要互相配合，确保政令畅通、提高效率。要在不断总结经验、完善制度的基础上，逐步健全行政组织立法，实现政府职责、机构、编制的法定化，从制度上保证政府机构设置和职能分工的科学化、规范化。

④要落实宪法关于各级人民政府作为行政权主体的规定，将分散到部门的行政权原则上收归本级人民政府。各级人民政府要进一步清理、调整行政执法主体，大幅度减少行政机关委托事业单位执法等导致行政职能体外循环的现象。对经审查符合条件的行政执法主体，由本级人民政府统一公告。凡未通过审查和公告的，不得行使行政执法权。政府要加强部门之间权限冲突的协调，建立制度化的协调规则，促进行政系统内部关系的和谐，提高行政效率。同一行政区域内行政机关出现管辖争议的，由本级人民政府负责解决。改革行政执法体制，相对集中行政执法权。在相对集中行政处罚权试点工作的基础上，在行政强制执行、行政许可等更广泛的领域探索综合执法，将相同或者相近的职能交由一个行政机关承担；一个部门有多支行政执法队伍的，本部门内就要实行相对集中。要减少行政执法层次，适当下移行政执法重心，充实基层执法力量。今后，省市级行政执法机关应将主要精力放在行政执法监督上，具体执法事项尽量交给县区行政执法机关。

⑤创新行政管理方式，提高政府管理效能。改革离不开创新，进一步深化行政管理体制改革，迫切需要在创新行政管理方式上有所突破。要通过创新行政管理方式，提高工作效率，降低管理成本，大大减少因管理方式不当带来的负面社会影响，不能再由于政府管理方式不当，引发和激化社会矛盾，产生不良后果。

a．创新行政管理方式，要寓服务于管理之中，避免片面强调政府管理、忽视政府服务。我们的政府是人民的政府，想任何问题、做任何事情，都要以方便群众、服务群众为宗旨，简化办事程序，提高办事效率，提供优质服务。要把事前管理与事后监管、动态管理与静态管理、直接管理与间接管理有机统一起来；要更加重视行政规划、行政指导和行政合同在政府管理中的作用，积极探索协商、选择、间接的管理机制，赢得老百姓对政府管理的理解、信任和支持。

b．创新行政管理方式，要加快推进电子政务建设，提升政府管理能力。大力推行政府信息公开、社会公示和听证等各种制度和机制，让老百姓了解政府办了哪些事、正在办哪些事、是如何实施管理和提供服务的，确保政府管理的公开透明。

c．创新行政管理方式，还要积极创造各种条件，让社会组织、企业和公民更广泛地参与公共事务管理。比如，在社区建设和管理上，可以让社区居民们自己发表意见。同时，在公共服务的提供方式上，也可以引入竞争机制，通过政府向企业、社会组织购买服务，降低服务成本，提高服务质量。

案例三

地方政府成为富士康的“招工办”

富士康（烟台）是山东省产出规模最大的外资企业，目前园区共有约8万人。早在2010年，山东省人社厅就专门下发通知协助烟台富士康招工。目前烟台富士康用工还存在很大的缺口。为弥补富士康的用工缺口，从2012年9月开始，烟台市政府要求各高职高专院校派学生去富士康实习。部分院校的学生是从初中毕业就直接读高职，年龄并不大，一些人还没满16岁。这些学生要在富士康实习一到三个月，和富士康的普工一样，需要做流水线和物流方面的工作。由于要赶订单，加班成为常态。除了加班，学生们还要3个星期一轮，值夜班。夜班的时间是晚上8点到第二天早上5点，因为需要早到点名和加班，夜班经常一上就是12个小时。但加班到晚上七八点钟非常普遍，连不满16岁的学生也一样要加班。而且学校有规定，一旦学生被工厂开除，学校也将立即开除该名学生。为了检查各学校的执行情况，烟台市教育局甚至派了一位科长进驻富士康厂区考察学生的“社会实践”。除了烟台本地高校，许多外地学校的学生也来到烟台富士康实习。甚至，烟台市经济技术开发区管委会也向开发区各政府部门摊派任务。开发区管委会要求旅游局完成为富士康招工300人的任务。开发区城管局的任务是500人。如果完不成任务，就要在年终考核扣奖金。（中山大学2013年研）

请利用公共管理学的基本理论分析案例并回答以下问题：

1烟台市政府以地方政府的名义，动员公共行政资源为富士康这家企业招工。这种做法的原因与目的何在？对政府、企业和社会有何影响？

答：（1）烟台市政府动员公共行政资源为富士康招工的原因与目的

①从经济的角度看，烟台市政府动员公共行政资源为富士康招工的原因与目的在于：

a．政府力图通过招商引资的途径促进当地经济的发展。作为山东省最大的外资企业，拥有8万工人的园区，富士康企业可以为地方政府带来巨额投资、GDP增长和就业规模，而在GDP至上的发展模式下，地方政府目前这种“亲资本”的政策导向也就顺理成章。在巨大的经济业绩面前，各个部门都毫不犹豫地成了富士康的招工办。

b．利益的诱惑足使地方政府为其效劳。富士康企业为了弥补巨大的用工缺口，以利益交易使得地方政府为其招工，致使作为监管机构的政府，非但没有承担起保护学生和工人的权益、严格执法的责任，反而成了一家企业的招工办，甚至是雇佣学生进工厂的实际操作者。更何况，政府职员在招工中面对的是泾渭分明的奖惩制度，招不到就扣奖金，招到了就奖励几百元。

②从政府职能的角度看，烟台市政府动员公共行政资源为富士康招工的原因与目的在于：

a．解决当地就业难的问题。政府在履行社会职能，解决当地就业问题，提高人民生活水平方面，采取了不合理的措施，直接干预劳动力市场，违背了市场经济规律，打破了市场公平，扰乱了市场秩序，不利于市场经济的培育和发展。

b．政企不分，政府部门存在滥用职权、越权的不合法行为。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，政府职能转变的中心内容是政企分开。按照社会主义市场经济的要求，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，把生产经营的权力真正交还给企业，使之真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体。烟台市政府动员公共行政资源为富士康招工的行为属于计划经济时期的政府职能，在市场经济时期是越权行为。

（2）烟台市政府动员公共行政资源为富士康招工的影响

①对政府的影响

a．滥用事权和财权，影响了政府在社会中的公信力。政府出力和组织招工，还不惜财政补贴助富士康招工，甚至为企业提供各种优惠政策，是政府滥用权力的表现。政府为企业服务，给企业补贴，没有经过财政预算，没有经过相应的程序审批，突然增加开支项目，涉嫌滥用权力、滥用财权。

b．涉嫌参与和鼓励不正当竞争，破坏政府形象。政府对待所有企业应当一视同仁，不能厚此薄彼，否则，不但涉嫌嫌穷爱富，还涉嫌带头参与和鼓励不正当竞争。

c．干预微观经济，属于滥用职权、越权的不合法行为。政府参与某一家企业、替某一家企业招工，是一种干预微观经济的行为，与市场经济规律是背道而驰的。虽然这是一种“顺干预”，对被干预的企业有利无害，但是，政府的行为打破了规则公平，破坏了整个市场经济体系，扰乱了市场秩序，不利于市场经济的培育和发展。

d．政府为招商引资，为富士康提供各种优惠条件，加大了政府财政负担。

总之，政府为企业招工，是政府过分干预经济市场活动的结果。未充分明确自身的职能，是滥用职权的表现。政府的做法不仅会影响自己职能的发挥，影响自身的办事效率，同时也会影响政府的形象与权威。

②对企业的影响

a．从短期效应来看，通过政府的途径为企业短时间内弥补了用工缺陷，保证了生产的正常运行。

b．从长期来看，政府的行为满足了企业一时发展的需要，但是不利于企业从深层次挖掘自身在招工方面存在的问题，不利于企业的长远发展。

c．政府专门为一个企业招工的办法，是干预市场经济的表现，对其他企业来讲是不公平的。

③对社会的影响

a．政府干预市场经济活动，不利于市场经济发挥调节作用。

b．影响社会效率的提高，影响资源的优化配置。

c．对劳动者不利。政府动用行政权力为企业招工，本身带有一定的强制性。有的政府完不成招工任务数，可能不惜手段和代价。一些劳动者本不愿去富士康，但是，由于受行政权力的干扰和牵制，硬着头皮去，心里有怨言。

d．由于有政府行政能力的撑腰，企业不着力提高劳动者待遇、改善劳动条件，对劳动者不利。

e．在政府的干预下，职业学校成为富士康的劳动中介机构，影响了职业学校职业技能的提升。

f．企业雇佣未成年人，政府对这种现象置之不理，甚至支持或给予鼓励，这是对法律的无视，不仅影响政府的权威更影响政府在人们心中的形象。

2我国劳动法律对未成年劳动者有特别保护措施，而且禁止用人单位雇用16岁以下的青少年。富士康以实习为名，雇用学生工，甚至是不满十六岁的学生，并且得到了地方政府的支持和鼓励。这种情况反映了我国劳动法律及其执行中存在着什么问题？应该如何保护我们的学生和劳动者？

答：（1）我国劳动法律及其执行中存在的问题

①我国现行的法律法规存在缺陷。我国的劳动法律对劳资双方的适用范围、权利规定等内容亟需完善，随着社会的急速发展以及社会结构的变化，劳动法律法规已经不适应现代社会的需要。

②执法者执法意识淡薄，执法力度不够。我国的执法者面对违反劳动法的行为，存在得过且过、放任不管的心理，这在一定程度上纵容了违反劳动法行为的发生。

③劳动者缺乏法律意识。目前，我国劳动者的法律意识虽有较大的提升，但仍然存在相当一大部分人依然缺乏相应的法律知识的现象。在面对侵犯自己合法劳动权益的情况下不懂得维护自身的法律权益。

④缺乏相应的监督机制。我国劳动法除了立法不完善、执法力度不够之外，还存在着监督体系的不健全的问题。

⑤对违反劳动法律的惩罚力度不够。由于执法上存在缺陷，所以不免会有很多漏网之鱼，违反了劳动法律的规定，但却没有受到相应的制裁，这在一定程度上纵容了违法行为的发生。

（2）可以采取以下措施来保护学生和劳动者的权益

①国家应当健全相关的法律法规，明确保护的范围以及惩罚的行为。

②司法机关要严格及时地监督和控制政府的行为，对于违法行为依法严格处理。对于材料中地方政府的行为，司法机关应坚决查处，绝不姑息，以起到警示作用。

③劳动者自身应该提高自我保护意识，自觉维护自身的合法权益，对于违法行为，要勇敢举报，敢于同违法行为做斗争。

④加大对劳动法的宣传以及加强对劳动者的普法教育，增强劳动者对劳动法的了解和认识，提高自身的法律意识，自觉遵守法律，同时严格执行法律内容。

⑤提高行政人员的思想道德素质和业务素质，加强政府人员的服务意识及权责意识，明确自身行为的后果与责任。同时，明确规定政府人员的责任与权力，防止越权、失职等行为的发生。

3烟台市政府强迫地方院校和政府部门为企业提供员工，沦为企业的“招工办”。这是政府服务企业的适当方式吗？它反映出我国政府职能和公共管理中存在着什么问题？为什么会出现这些问题？你认为，在经济发展中，政府究竟应该扮演何种角色？

答：（1）烟台市政府的行为不是政府服务企业的适当方式，这是政府滥用职能，过分干预市场经济活动的表现。

（2）该案例反映的我国政府职能和公共管理中存在的问题

①对微观领域干预过多。我国政府既是社会经济管理者，又是国有资产所有者，这种双重身份使政府承担了大部分的本来应由企业来完成的经济建设职能，政企不分、政企错位的现象仍然比较突出。

②政府过度承担行政主体职能。改革开放以来，我国投融资体制的市场化改革在促进经济增长方面发挥了重要作用，但存在的问题也是显而易见的。主要体现在投融资主体比较单一，仍然存在政府主导和国家垄断，尚未形成多元化的投、融资体制。

③对市场秩序的监管不到位。在市场经济条件下，政府应当是市场秩序的提供者和维护者，但从中国目前情况看，政府在这方面的职能转变始终未能到位。一方面，规范市场秩序的法律法规仍不健全；另一方面，一些政府部门执法意识和观念缺失，执法不严，管理松懈。

④政府公共服务职能弱化。随着一些政治权力、经济权力的不断下放和广泛分散，一些地方和政府部门出现了利益集团化的倾向。比如一些政府部门控制着资源分配审批权等，这种控制权是不愿意轻易让给市场的。他们在制订政策、法规、规划和发展战略时，或当地区和部门利益与公共利益和全局利益发生冲突时，往往受部门和地区利益的驱使，做出一些违背公共利益和全局利益的选择和决策。追逐地方和部门利益所带来的严重后果是这些政府部门的公共服务职能弱化，甚至导致整个部门乃至行业的体制性腐败，社会公共权力沦为获取个别部门和行业特殊利益的工具。

⑤政府行政行为上存在思想认识偏差。改革开放以来的几十年，以经济建设为中心，以GDP为衡量标准一直是我国政府工作的主流指导思想，而这样的方式就忽略了社会的全面进步，从而暴露了政府公共服务意识不强的弱点。指导思想上的偏差会导致在实际工作中，政府官员的考评，政府工作的重心都倾向于经济建设，从而使各地方政府为了各自利益，不惜竭泽而渔，在一定程度上损害了广大群众的利益。

（3）我国政府职能和公共管理中存在上述问题的原因

①公共政策失效或失误

a．社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的公共利益，即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，但是现有的各种公共决策体制及方式（投票规则）因其各自的缺陷而难以达到最优化或理想的政策。

b．信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉淀成本、先例等对合理决策的制约。

c．政策执行上的障碍。政策的有效执行依赖于各种因素或条件，理想化的政策、执行机构、目标团体、环境是政策执行过程中所牵涉到的重大因素，这些因素中的任一方面或者之间的配合出现问题，都可能招致政策的失效。

②公共物品供给的低效率

a．公共物品的估价或评价上的困难。

b．公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制。

c．政府机构及官员缺乏追求利润的动机。

d．监督机制的缺陷，监督信息的不对称、不完全使得对官员的监督徒有虚名。

③内部性与政府扩张

a．内部性又称内在效应，是公共组织或非市场组织自身的目标，是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而导致对公共利益或社会福利的漠视。内部性或内在效应被认为是非市场缺陷以及政府失败的一个基本原因。

b．导致政府扩张的原因

第一，政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张。

第二，政府作为收入和财富的再分配者导致扩张。

第三，利益集团的存在导致扩张。

第四，官僚机构的存在导致扩张。

第五，财政幻觉导致扩张。

④寻租和腐败

租金是支付给资源所有者款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项的那一部分，是超过机会成本的收入。寻租行为一般是指通过游说政府和院外活动获得某种垄断权或特许权，以赚取超常利润的行为。寻租行为越多，社会资源浪费越大。

（4）经济发展中政府应扮演的角色

政府的角色定位是一个政府组织的管理目标、范围和职能的总称，在市场经济条件下政府的角色定位主要表现为政府怎样处理与市场、企业以及与社会的关系问题。

①“掌舵人”，是相对于划桨者的角色定位而言的。政府在市场经济中应当扮演掌舵人的角色，而不是划桨者的角色，这就意味着政府组织应当关注政策的制定，而不是政策的执行。政府必须减小规模，减少政府的预算和开支，并致力于提高政府的绩效。

②“接轨者”。当今世界是一个开放的系统，政府的管理行为具有很强的国际性，世界各国的经济活动正在日益呈现全球化的趋势。特别是WTO成立以来，世界经济全球化的深度和广度进一步加大，政府行为必须适应这种全球化的趋势。

③“裁判员”。政府在市场经济条件下必须扮演“裁判员”而不是“运动员”的角色，这意味着政府组织必须尊重市场规律，充分发挥政府在宏观调控中的基础性作用。政府的管理活动范围将严格界定在市场失灵的领域。对于市场经济运行中出现的各种问题，政府必须以社会管理者的身份提供政策的引导，运用市场经济手段加以调节，必须减少直接的行政干预和行政命令方式的使用。

④“服务者”。政府在市场失灵的领域必须实行“积极干预”的政策，这主要体现在政府提供公共产品和公共服务的过程，同时也是政府有效管理社会和市场的过程，政府提供的公共产品和公共服务具有非竞争性和非排他性的特点，整个社会的所有公众都可享受政府的公共产品和公共服务，这对于社会本身的稳定起着无法替代的重要作用。

⑤“仲裁者”。“仲裁者”的角色又可以称之为政府提供法治保障的角色定位，即政府不但要对市场经济进行有效的宏观调控，同时要运用法律的手段限制市场的混乱与恶性竞争。一个完善理性的市场必须是一个高度法制化的市场，政府要为市场的运行提供一个公共的游戏规则，并担负对游戏过程实行监管的职责。

⑥“平衡者”。政府在管理社会时必须关注的绩效管理目标是在高绩效政府组织管理当中被反复提及的一个重要概念，而实现社会公平与公正又是绩效考核体系中的一个重要指标。一个健康发展的市场只能出现在一个稳定的社会环境之中，社会体系的稳定、社会公平与公正目标的实现对政府管理尤其重要。

⑦“保卫者”。政府作为社会的管理者，必然要担负保卫国家经济与社会安全的职责。市场主体要实现其自身发展，客观上要求一个安全的发展环境，一切形式的不安全因素都会严重阻碍社会的发展，进而严重影响市场的有效运作。