【条文解读】

“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”包含了四个层面的内容：一是，从行政诉讼的主体说，原告必须是认为自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织。被告是行政机关，不包括司法机关、立法机关、军事机关和党的机关。二是，从法律关系说，可以提起行政诉讼是因为行政机关和行政机关工作人员行使行政权力，同公民、法人或者其他组织发生法律关系而引起的行政争议。不包括行政机关同公民、法人或者其他组织发生民事法律关系而引起的民事争议。三是，从行政诉讼的标的说，人民法院原则上只审查违法的行政行为。行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益中的“侵犯”，是指违法情形。对于行政机关在法定范围内行使自由裁量权的适当与否的问题，法院一般不管，但是，对于行政行为明显不当、行政处罚显失公正的，属于例外情形。四是，从行政行为引起的后果来说，不仅指公民、法人或者其他组织的权利受到行政机关的侵犯，可以提起诉讼，还包括他们的合法利益受到行政机关的侵犯，也可以提起诉讼。

“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”也就是说，行政行为不仅包括行政机关作出的行政行为，还包括法律、法规和规章授权组织作出的行政行为。之所以将规章授权组织作出行政行为纳入可诉行政行为，主要考虑是：第一，实践中，规章往往是法律、法规的先导。行政机关管理领域非常广泛，而法律法规制定程序相对复杂。一般来讲，规章大多有法律法规的依据，即便没有直接的法律法规依据，经过一定法定程序后可能上升为法律法规。第二，规章授权并非规章“委托”。行政规章一旦颁布实施，只要规章本身是合法的，就无须被授权方的受领，即无须被授权方的同意即获得法定主体地位，这与委托的含义大相径庭。此外，规章授权引起职权、职责的转移，被授权的组织既要行使被授予的职权，又要承担行政职责，而行政委托不会引起职权和职责的转移。由于规章制定行政机关不愿意作为被告应诉，忌讳“委托”而热衷“授权”。第三，根据立法法的规定，规章属于“法”的范畴。立法法第四章第二节明确规定了“规章”属于“法”的组成部分。行政诉讼法制定于1989年，当时对规章的法律地位还没有明确。立法法颁布之后，规章的法律地位是清楚的，应当与时俱进，将被告范围适当扩大到规章授权组织。第四，规章包括部门规章和地方政府规章，即包括国务院各部门及具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令而制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和行政法规制定、发布的规章。如果规章授权的组织不能作为被告，就会有许多部委、省政府要当被告，这样既增加了当事人的心理负担，也增加了当事人的经济负担，不利于当事人起诉，不利于行政机关应诉。第五，从学理上来讲，行政诉讼主体和行政执法主体不是一个概念。承认规章授权的组织作为被告，只是为了便于确定被告，便于保障原告的合法权益，并不意味着承认了它的合法的主体资格，也不意味着其授权的合法性。这是两个问题，应当区别开来。