基础研究

广东省劳务移民治理：实践探索与未来前景

——基于全球趋势和中国困局的分析

左晓斯

摘要 中国不是一个移民国家，但三十多年的改革开放拉开了中国东西部之间、沿海与内地之间的发展差距，造成中国历史上规模最大的劳务移民潮的出现。从全球范围来看，移民的确已成为一种有效的发展战略，多边和双边治理成为主流趋势。从认知与观念、战略与规划、体制与制度、资源与能力、协调与合作、数据与研究等六个方面观察，中国可能正陷入移民治理困局。广东省劳务移民治理处于中国最前沿，有宝贵的经验，同时也面临诸多挑战；如果能够实现六个方面的突破，也许能够为中国探索出一条既有自身特色又有普遍价值的治理之路。

关键词 劳务移民 移民治理

与世界其他地方一样，中国移民集中的地方往往也是经济发展最快、社会最具活力的区域。香港、澳门是移民在总人口中占比最多的中国城市，长江三角洲、珠江三角洲以及环渤海经济圈是中国发展最快的三大区域，也是移民，特别是务工型移民最为集中的地区。正是这一庞大群体的陆续流入和长期存在，使这三个区域成为中国制造业最集中的地方和世界制造业基地。但是，一旦这一群体的规模发生异动，将对这些区域的整体经济运行造成巨大压力；一旦这一庞大群体的思想、行为发生异常，特别是因为不平等、不合理的治理体制和机制引发矛盾和不满，将对这些区域的社会稳定构成巨大威胁。因此，中国的务工型移民既是一个巨大的人力资源宝库、一笔巨大的经济财富，也可能是中国经济社会持续发展的沉重负担，甚至是一个随时可能爆炸的火药桶。

效应的正负以及强度取决于怎样治理。事实上，近年来一系列社会冲突和劳资矛盾的爆发已经证明，我们亟须一种新视野下的移民治理，包括新的理念、新的体制、新的机制。为了探索这种新的务工型移民治理思路和政策，我们需要先将视线转向全球，然后转向全中国，最后再回到广东。

一 全球移民与移民治理的新趋势

（一）全球移民增长与特点

据国际移民全球委员会（The Global Commission on International Migration, GCIM）和国际移民组织（International Organization for Migration, IOM）报告，国际移民数量增长迅猛，全球国际移民总数由1970年的0.82亿、2000年的1.5亿、2005年的2亿增长到2010年的2.14亿，预计2050年将上升到4.05亿。全球移民的主要特点是：移民大多集中在发达国家，特别是主要发达国家，美国一直是所有国家中移民数量最多的；国际移民越来越向都市区集中，全世界有超过20个城市拥有超过100万外国出生的居民，有25个城市外国出生居民占到其总人口的25%以上；国内移民数量更为庞大，2009年世界各国国内移民总数为7.4亿左右；国际汇款数额巨大，2009年的国际汇款约有4140亿美元，其中3160亿流向了发展中国家，印度和中国是最大受益国；各个国家和地区对移民的态度总体满意但出现分化，发达国家趋向正面，而发展中国家转向负面。

（二）移民成为一种发展战略

国际移民作为全球化最重要的体现和标志之一，日益成为国际上最为重大的公共话题。越来越多的国家、国际组织、联合国机构以及非政府组织和私人机构加入进来，试图寻找出使各相关方利益最大化、成本最小化的移民治理方式与方法。各种尝试主要针对四个问题，一是驱动移民，特别是务工型移民（labour migration）的主要动力是什么；二是国家的移民政策源自什么（基于怎样的考量）；三是如何测度和评估政策的效果；四是移民趋势和相关政策走向。

IOM相信，2008年前后的经济危机使移民的规模、构成以及到达的目的地均发生了深刻转变。这种新的发展既有人口分化、环境变迁、技术革命、社会网络、全球政治经济流变等方面的影响，更有结构性因素的影响。特别是发展中国家的劳动力增长迅猛，但不少发展中国家的就业市场至少在2030年前都将停滞不前，使发达国家与发展中国家的发展机会差不断扩大。加上其他原因，发达国家对移民劳工（labour migrants）的需求很可能会持续增长。

管理得当的移民无论是对目的地国家的经济增长和创新，还是对来源地国家的减贫和发展都是强大的力量，也能够为移民及其家庭提供自由和发展的机会。20世纪90年代中期，移民在不同的接受国一度被认为既可能是潜在的威胁，也可能是资产。2000年之后，出现了一种新的、更加积极的移民观：人的流动（移民）不仅是不可避免的，而且可以是积极有利的；要让人的流动积极正面，就必须至少让利益直接相关的三方（来源国、目的地国以及移民自己）均受益。联合国发展计划署在其2009年年度报告中提出，流动是人类发展的必要条件。因此，移居到机会更多的他处也是一种发展战略。

（三）全球移民治理呈现合作趋势

人类社会的移民其实有着悠久的历史，只是到最近才被视为一个重要的全球议题，引发了国际合作在其中发挥怎样作用的热烈讨论，但规范国家对移民问题反应的国际制度框架与二战后联合国规制其他国际议题的多边主义完全不同。国际移民量的增长使移民问题日渐突出并且不断被政治化；国际移民质的变化，包括日益增长的南北流动和随着劳工市场国际化而不断提高的务工型移民比重，两方面共同作用将导致各国开始追求以合作的方式将移民利益最大化，同时将与不合需要的移民相关代价减到最小。各国终于认识到，孤立行动无法实现自己的移民目标，协作和合作成为必要。然而除了难民体制，世界上还没有正式或综合的多边体制来规范各国如何应对人员跨境流动，也没有专司此责的联合国组织监察各国是否遵守规范和规则。后冷战时代发展新的正式合作机制的尝试不仅十分有限而且总体上是失败的。不过，正式的、协调一致的、基于联合国体制的治理框架虽然还不存在，但丰富且有些碎片化的全球移民治理却以类似织锦（tapestry）的形式存在于各个层面：首先是在诸如难民体制、国际劳工组织公约及护照使用规范等领域于战争期间建立的正式多边主义架构；其次是用来规制其他虽无移民标签但对各国应对人员流动颇有价值的国际协定，如世界贸易组织法律、海洋法、人权法、人道法等，这种嵌入性治理机制使大量其他国际组织和角色越来越积极地介入移民问题的讨论；最后，随着对务工型移民和非法移民政治关注的增长，一种可以统归到“跨区域主义”旗下，更具排他性而不是包容性的新合作机制正在出现，将双边、多边和跨区域合作交织于一体。

二 中国的移民问题与治理困局

（一）中国的移民问题日趋关键

移民问题在中国是否重要，取决于中国移民的数量及其对经济、社会、政治、文化的影响。我们不妨从国际移民和国内移民两方面分别予以观察和分析。

国际移民。从中国的实际情况看，我们可以从移民流出与流入、汇款流入与流出、出国留学生数量等方面进行观察。根据IOM《2010年世界移民报告》和美国皮尤研究中心官方网站Changing Patterns of Global Migration and Remittances报告，截至1990年，中国外迁移民（emigrants）总人数为410万，位居世界第七；2000年的总人数是580万，位居世界第五；至2013年，总人数达到930万，位居世界第四（排在印度、俄罗斯和墨西哥之后）。另据联合国2015年9月公布的世界移民报告，中国移民的主要目的地为美国、韩国、日本、加拿大、澳大利亚和新加坡。中国外迁移民具有以下几个特点：一是中国外迁移民的数量呈持续增长态势；二是由于人口基数大，外迁移民在人口中的比重并不大，对人口规模和结构不会构成直接冲击；三是目的地比较集中，但近年来有扩散的趋势。从移民流入情况看，据联合国经济社会事务部的报告，中国大陆一直不是世界主要的移民目的地国家，2000年、2005年、2010年分别拥有50.8万、59万和68.6万外来移民（主要来自发展中国家），与美国的3481.4万、3926.6万和4281.1万（分别占总人口的12.1%、13%、13.5%）相比不值一提。但中国澳门和中国香港的情况完全不同，2000年、2005年和2010年的数据分别是澳门24万、27.8万和30万（占总人口的54.5%、57%和54.7%），香港266.9万、272.1万和274.2万（占总人口的40%、39.5%和38.8%）。两个特别行政区都是典型的移民城市。中国是世界上最主要的国际汇款流入国，一直高居全球第二位，仅次于印度；近年来已成为重要的国际汇款流出国，2000年以来一直是仅次于马来西亚但高于日本的亚洲第二（2008年马来西亚、中国和日本流出的国际汇款分别为64亿、57亿和48亿美元）。改革开放以来，中国有越来越多的年轻人出国留学，逐渐成为美国、加拿大、澳大利亚、英国、日本、新西兰等西方国家最主要的生源地。仅在澳大利亚，中国留学生数量就占到所有外国留学生的四分之一左右。

国内移民。如果说国际组织和国际机构将出生地不在本国的居民视为移民是可行的话，将中国国内户口不在本地的居民视为移民就是合理的。由此观察，中国国内移民数量以及占总人口的比重都在迅速上升。具体数字见图1和图2。

国内移民与国际移民的差别在于，除水库移民等工程移民、自然灾害移民等受迫移民、扶贫开发等政策性移民外，中国绝大部分国内移民都是自愿移民，主要是为寻找更好发展机会产生的务工型移民（含自雇务工型移民），其中大部分进入各种企事业单位就业，处于劳动年龄段。这些移民（移民人口）的流动方向主要是由西往东，由乡往城。各地2010年与2000年相比，人口比重变动情况也证明了这一点。其中人口总量及人口占比均增长较大的五个省市依次是广东、上海、浙江、北京、天津，人口总量及占比下降较大的依次是四川、湖北、重庆、安徽，人口大省河南的人口总量趋势呈增长但人口占比下降幅度与重庆和安徽并列全国第三。2010年全国总人口中15～59岁的人口总数为9.40亿，占总人口的70.14%，与2.61亿移民人口对照，剔除其中的少量非劳动人口，移民在全国劳动人口中的占比超过四分之一。在全球大约7.4亿国内移民中，中国的份额超过了三成，达到约35.27%。

移民与中国的发展。虽然中国有香港、澳门、深圳等移民城市，但总体而言，中国从来不是移民国家，移民问题从来没有提升到国家战略层面。这主要源于我们对移民与国家发展、移民问题与国家影响的认识存在局限。其实，正确认识移民（migration）的历史必然性、移民可能产生的巨大价值、流民可能引发的巨大风险，充分发掘和利用其综合价值，尽量化解治理不当带来的危害，在中国尤其值得重视。

在国际移民层面，我们可以从两方面来理解。以投资移民、技术移民和留学人员为主的外迁移民越来越多的事实需要引起决策层的注意，在分析原因的基础上考虑对相关政策甚至是大政方针做出必要调整以留住资本、技术和人才，同时也要考虑对已经移居国外的移民权利的保护，必要时伸出援手，或提供充分的回流渠道和机会，让他们与祖国（母国）保持联系和感情，即使身在他国也能心系中华，奋力报效祖国，力促所在国与中国保持紧密关系（试想一下以色列裔美国人对以色列的积极作用和巨大贡献）。中国也在近年来逐步成为移民目的地（看看广州童心路小北路一带聚集的非洲兄弟），由于缺乏成熟的国际移民治理制度安排以及多边、双边协定，这些移民给各地政府带来越来越大的压力，甚至冲击到中国与这些移民来源国的外交关系。也由于缺少足够的意愿、能力和制度设计，我们极力想要引进全球高端人才的计划也时常难以实现。

国内移民是中国移民的重心和主体。超过2.6亿的人口在全国各地流动，他们不仅为各地带来了廉价的人力资源，支撑起作为世界工厂的中国制造业，也成为各地小微工商企业主的主体，既带来了税收，又创造了就业，更是各地房屋租赁业的绝对客户主体，为当地居民带来财富。与此同时，不协调的政策法律、不平等的待遇地位，加剧了各种矛盾的集聚和爆发，移民集聚地成为以本地人与移民对立冲突为特征的群体性事件多发之地，农民工集中的企业成为农民工与企业主和地方政府对峙的劳资矛盾冲突的热点，这些矛盾冲突甚至会发展成重大群体性事件，影响到经济发展和社会环境。

（二）中国移民治理评价

总结中国移民治理状况，可以用两句话简单概括：没有移民战略，只有零星政策；没有持续治理，只有临时应急。从1957年算起，中国已有十二个国民经济和社会发展五年计划，并且已经开始规划第十三个五年计划。纵观这些计划，移民治理的内容并没有出现在其中。中国有文化发展战略、城镇化发展战略（未涉及移民）、计划生育战略、医疗卫生发展战略、反贫困战略，甚至有结核病防治规划、预防与控制艾滋病中长期规划等，但没有移民治理战略、规划、计划，国家没有，移民集中的省市也没有。当然，对于仅涉及特定地区、特定群体的水库移民（如三峡移民）、灾害移民、扶贫开发移民等，国家有一些特定的政策，包括补偿、安置、扶持等具体措施。对于以农业转移人口为主体的庞大移民人口，中国只有临时应对措施或事后调整制度、政策，包括孙志刚事件后对收容和暂住证制度的改革，民工荒以及众多群体性冲突后的积分制，罢工事件（南海本田事件为标志）和劳资冲突（东莞裕元鞋厂事件为标志）愈演愈烈之后对农民工工资、社保等基本权利的勉强认可，但对这个庞大群体的未来，没有持久、长远的治理策略，因此需要不断扩充综治维稳办的队伍、资金、装备，不断完善应急计划。

按照国际移民治理的四大标准，即效率（efficiency）、公平（equity）、正当性（legitmacy）和权利（rights）来评价，中国移民治理存在很多问题。从移民特别是务工型移民来看，无论是劳工输入地还是输出地，都缺少研究、统计、预测和规划。移民何时外迁，迁往何处，目的和期望如何，计划如何，逗留多久，大都是自发行为，相关的信息或是听亲朋介绍，或是道听途说而来；企业招聘，或者在公司大门或墙壁上张贴广告守株待兔，或者在车站码头设摊摆点吆喝揽人，或者去人才中心和职业介绍所花钱请人代招，大多是临时抱佛脚。其结果就是需要劳动力的企业和地区找不到合适、足够的人力资源，急需外出寻找机会的务工型移民也找不到满意、足够的工作岗位。这种移民供需不匹配的后果之一，便是移民治理的低效率或无效率。就公平而言，在正式多边框架缺乏时，相对强势的移民输入地一方一般都是移民治理的主导者，在如何对待移民问题上，输出地基本没有话语权。高技能务工型移民都是由欠发达地区流向发达地区，即使是低技能务工型移民，输入地也可以对就业领域实施限制。许多移民选择在仅提供相对较低的薪金和几乎没有什么权利的地方和企业就业的事实（设想一下在香港做家佣的菲律宾妇女和在大陆沿海地区某些血汗工厂拼命加班工作的内地劳工），并不能证明他们不知道或要主动放弃这些权利，只是他们没有更好的选择。移民治理中的正当性要求实现如下核心权衡：一方面，移民治理体制和制度要获得公众支持；另一方面，也要求那些制度安排促进结果公正，并守护移民这类无法获得程序性和法律资源的局外人（outsiders）的利益。以此标准衡量，我们那些零散的移民政策和制度的正当性的确非常欠缺。移民治理的第四个重要判断标准是它在多大程度上尊重了移民和公民个人的权利。在中国，移民的诸多基本权利得不到保障，如不能与本地市民一样参与政治生活和社会生活，即使长期居住也得不到市民权（这一点甚至比获得外国公民权都要难），不能平等就业（如公共部门就业限制），在教育、住房、卫生保健以及社会保障和社会服务等方面受到歧视。也就是说，当前中国移民治理政策和结果按照全球多数规范性标准都是明显不公平、不合理、不恰当的。

中国社会科学界对移民问题的研究除特定的水库移民、灾害移民和扶贫开发移民外，最多的就是关于农民工的各种调查、报告和研究。其中不乏名家、大家的专著、论文、政策建议等，也有国务院发展研究中心课题组、国务院研究室课题组、国家统计局课题组、国家人口和计划生育委员会移民人口服务管理司等重要部门的调研报告、调查报告、监测报告、发展报告等。但这些研究成果都停留在学术研究或政策建议层面，基本未涉及进入制度安排或法规政策。自2003年起，国务院出台了多个《意见》《通知》《报告》等，尤其是2006年颁布的具有标志性的文件《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕 5号），认识到解决好农民工问题的重大意义，提出做好农民工工作的指导思想和基本原则，特别提到要抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题、依法规范农民工劳动管理、搞好农民工就业服务和培训、积极稳妥地解决农民工社会保障问题、切实为农民工提供相关公共服务、健全维护农民工权益的保障机制等重点工作，当然，也还存在值得改进之处。

（三）中国移民治理困局

因此，可以说中国移民治理存在系统困局，尽管这个困局可能还未被决策层和各级政府察觉和识别。我们可以从以下六个层面、环节和领域来观察。

观念盲区与认知缺失。无论是国际移民政治还是国内移民治理，有什么样的移民观，就会有什么样的移民治理思路和战略。中国作为一个整体，或者其大部分版图内的地区，包括北上广这类开放性（国际）大都市，甚至是香港，在看待移民和对待移民时，在观念上与封建领主制和保甲制时代有颇多相似之处，因为它们都秉承一种基本认识：其一，地盘、封邑观念深厚，我的地盘我做主，我的收益不外溢，外人不得沾染（听听“港人港地”）；其二，人依附于地并且处于可以人人相互监督（举报）的熟人社会最便于管理和统治，因此古有保甲制，今有人盯人。受这种近乎封建观念的制约，从政府到社会各界，根本无法认识到移民之于人类社会发展不平衡阶段的历史必然性，也认识不到移民对于经济发展、文化交流、社会进步乃至人类基因和智识优化的巨大意义，也就没有动力去建构相关体制机制，完善制度政策，推进移民进程。如果走不出“地盘+管制”这类思想桎梏或观念困局，中国的移民治理难有突破。

战略模糊与规划缺省。在中国，“移民”这个概念官方使用范围很窄，主要用于工程移民（如水库移民）、灾害移民和扶贫开发移民，但对数量占绝大多数的人户分离人口，我们一贯使用“流动人口”。对于农村外出务工移民，我们正式定义为“农民工”——虽然这个定义本身就是一个“伪概念”，我们不知道该如何从制度安排和政策法规上对待他们。这种基本定位和发展战略的模糊，使各地在实践中将一种“权宜之计”固化为“农民工体制”，甚至开展逐底竞争（the race to the bottom），在移民政策领域出现劣币驱逐良币的现象。也是由于认知错误与战略模糊，从中央到地方都没有要对这个牵涉到几亿人口的移民问题做出规划的意图和想法，对这个庞大群体的现在和未来没有战略定位和长远安排，也就不会有应对劳工短缺、劳资冲突和群体性事件等经济社会问题的有效预警和长远之策。移民战略缺位将给中国整体发展战略以及各个分领域的战略实施带来基本缺陷，移民治理困局将会传导到经济社会政治等各个领域，引发一系列后续困局。

体制落后与制度陈旧。按照一些国家的成功经验，要么设立专责部门，要么根据移民问题不同领域将职责分散到不同部门，但一定有一个牵头部门或协调机构。国内虽然在一些移民人口占比较大的地区如广东广州、东莞、江苏苏州等地先后成立了（广州市）来穗局、（东莞市）新莞人服务管理局、（苏州市）外来人口管理委员会、（海门市）新市民服务管理办公室等专责当地移民事务的管理部门，但由于上无对口下无支撑，资金没有保障，职能难与原有部门区隔（主要部门不愿放权）等原因，地位尴尬，难有作为。由于没有机构，没有法规（只有没有约束力的零星意见、通知、方案、办法等）条令，也就不会有新的制度安排，要么回到老办法，要么放任不管。沿用人口鲜有流动的计划经济时代的制度管理21世纪的流变世界，突破移民治理困局的可能性为零。

资源不足与能力低下。与综治维稳应急等领域的开支相比，移民或移民人口服务管理的资源中央政府没有预算，地方政府没有余钱。当然，没有规划，没有目标，没有体制和制度安排，没有或很少有专门队伍，你要钱干什么？政府不重视，社会也不会管，即使有资源也不会流入这个方向。没有资源，也就不会有专业的议程设置、问题研究、组织培训、人才队伍、工作网络、交流合作，能力不会提升。当然，能力建设和提升并不一定需要增加公共开支、消耗公共资源，而是可以通过清理过时、不当或无效的制度、法律和政策，改革、更新或完善不完备、不适应、不接地气的体制机制来实现。但由于缺乏意愿和意志，这种改革或清理常常一拖数年，或者虎头蛇尾。如果我们考察现有各级政府以及管理团队在移民治理方面的能力，将可以预期，对于如何认识和评估当前的移民问题，如何制定相关战略、规划和政策，如何清理、改革或构建治理体制和体系，如何进行国际、区域或国内地区之间合作，如何评估和修订务工型移民、社会融合和权利保护相关政策等，各方面的能力不是缺如就是比较低下，即使现在认识到问题的重要性和严重性，应对起来不是手足无措，就是漏洞百出。

协作无力与合作空白。移民是跨界行为，至少涉及来源地、中转地和目的地，移民治理至少涉及经济发展、社会安全与公民权利，因此，必须有顶层设计、政策协调与区域合作。但在目前的中国，中央与地方之间在移民问题上，离理想且有效的权责划分——整体移民治理战略、规划和制度框架由中央负责，具体的移民社会融合在中央协调下由各地承担，在中央大框架下地方可以根据自己的特殊需要和优先目标享有一定的自主权——还很远：中央没有战略、规划或制度框架，地方也没有移民社会融合的系统安排。即使在相邻的移民输入省与输出省之间，也缺少沟通，没有信息共享，没有政策协调，更没有合作协议。其结果是，来源地的居民盲目、自发四处流动，没有政府的引导，没有社会的协助，没有私人部门或市民社会组织的培训；而在目的地省份或地市，时而感到移民带来的公共服务和社会治安的压力，时而感到人力资源短缺对地方经济发展的制约而无能为力。这是一个双输的结果和格局。

数据不全与研究分散。从某种意义上说，正是由于数据和研究方面的欠缺，制约了包括决策界在内的社会各界对中国移民问题的认知，进而影响到观念转变、战略和规划制定、制度和政策安排等一系列层面。中国不是没有移民数据，而是这些数据来源多样，既有全国普查得出的，也有统计部门、公安部门、计生部门、人社部门甚至工信部门或发改委的，因而或者笼统不细致，或者相互不一致。缺乏权威、有统摄力的体制安排，让相关部门有共同的标准、一致的方法、统一的口径甚至共同的行动来获取数据，或者对获得的数据相互进行核对和校验，这种困局无法摆脱。在研究方面，中国这方面的力量并不薄弱，只是缺乏组织协调和激励机制开展综合、权威、持续的研究以及成果发布；研究机构与决策部门之间缺乏沟通的意愿和渠道，特别是政府一方的需求并不足够，既不愿意花足够的资源加强相关研究，也不愿意将学术界的大量成果转化为制度设计和社会政策；反过来，这种自发的、个别的、间断的移民研究的价值又大打折扣。

三 广东的探索处于中国最前沿

根据2010年第六次全国人口普查数据，广东是中国常住人口第一大省，也是中国移民人口第一大省。2010年11月1日零时，广东流动人口（移民人口）——户口登记地在其他县（市、区）且离开户口登记地半年以上的人口为3128万人，接近全省实有人口的三分之一，中国移民人口的七分之一。改革开放以来，移民治理其实一直是中国的跨世纪难题；而广东的移民治理，又在中国移民治理中最具典型性。

（一）农业转移人口市民化和就地落户成为新型城镇化重要内容

2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，提出到2020年全国常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。3个月后的2014年6月15日，广东省召开城镇化会议提出，到2020年，广东常住人口城镇化率要提高到73%，户籍人口城镇化率达到56%，要实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇。2014年9月16日 广东省住建厅网站公布了《广东省新型城镇化规划（2014～2020年）》征求意见稿。其中进一步明确了全省新型城镇化会议所提出的人口城镇化和农村转移人口市民化的具体目标，还特别提到珠江三角洲经济和人口巨型镇升格为市，以化解这些地方经济社会人口等方面发展的所面对的瓶颈和压力。广东省巨量务工型移民就地市民化已经列入政府发展议程。

（二）积分制改革可能成为广东务工型移民治理的突破口

广东省是全国最早尝试和推行积分入户制度的省份。早在2007年，在广东省社会科学院参与下，中山市借鉴国外移民经验，在全国率先以“积分制”为突破口探索梯度式、渐进式户籍改革和基本公共服务均等化。2008年12月，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》在总结中山积分制经验的基础上提出：“探索和完善流动人口积分制管理办法，引导流动人口融入所在城市”，对积分制予以制度认可。2009年7月30日出台的《广东省流动人口服务管理条例》提出，“流动人员子女入学、入户具体办法由居住地地级以上市人民政府制定，常住户口的入户实行年度总量控制、按照条件受理、人才优先、依次轮候办理”，以法规的形式确定了流动人员积分制管理模式。由此积分入户制度开始在全省推广，并逐步走向全国。

可惜的是，目前的积分入户制已经走向另一个极端，基本演化为一种人才遴选和选拔制度，加上入户指标受到严格控制，离普通务工型移民越来越远。但遵循梯度式、渐进式户籍改革和基本公共服务均等化的思路，改革和完善积分入户制度，使之成为入户、入学、享受所有基本公共服务的一种框架，应当成为未来广东省移民治理的一个基本思路。

（三）地方实践为开拓移民治理新视野奠定坚实基础

中山市最早探索积分入户制度以及随后的拓展尝试，得以在全省和全国借鉴和推广；东莞市则是全国最早成立专门为务工型移民服务的政府结构（新莞人服务管理局，现已合并到市社保局），近年广州市也成立了类似的机构——来穗人员服务管理局，全国各地不少地方也参照东莞模式建立了类似的服务管理体制；2014年年中，深圳市开始探索就居住证制度进行全国首份立法，将外来常住人口的“准市民”待遇固化，探索在无法颠覆城乡户籍二元分立的现实情况中，外来人口渐进市民化之路。所有这些探索不仅开全国先河，取得不俗成效和影响力，也为广东省未来的务工型移民治理提供了实践经验和参照体系。

四 治理前景基于六大突破

根据全球经验，针对中国困局和本地实际，广东至少可以对如下六个方面率先实验和逐一突破。

（一）直面现实：无法承受失去移民之痛

移民对广东的经济发展、文化融合、社会进步都做出重大贡献。当下中国的移民主体为劳动人口，属于劳务迁徙。这些人口之所以能够真正流动起来，无非是输入地有需求，输出地有动力，相互吸引，相互需要。众所周知，广东省人口的机械增长与GDP增长、外贸（出口）增长高度正相关。广东省是制造业大省，以劳动密集型产业为主，而且属于出口导向型。调查显示，制造业企业工人中移民占主体，农业转移人口因此而成为现代产业工人的主体。同时，移民在全省各地承租无以计数的出租屋带给本地居民巨额财富，一些地方数倍于本地人口的移民对商业和其他服务业产生无法估量的需求和价值。试想一旦失去这支庞大的移民大军的支撑，广东的经济社会发展会是怎样一种情形？工厂停工，经济停滞，“鬼城”遍地？这将是广东无法承受之痛。

我们必须从思想深处承认，广东今天的繁荣昌盛既因我们（本地人）的聪明才智，也因移民的辛勤贡献。必须在全省范围内，在社会各界，首先是在党政决策层、知识界达成共识：没有改革开放，就没有广东的先富，没有各地移民，也没有广东的实力；公平的待遇，基本的保障，不是我们的恩赐，而是移民的权利；科学合理的移民治理和人道有序的移民流动，既是人类文明社会的普遍追求，也是广东转型升级的必然要求。这种新型认知和观念转变，不仅要体现在媒体上，深入头脑中，更要落实到制度重构和政策调整中。认识问题和观念问题解决了，能力和资源短缺就可能成为一个不是难题的技术问题。

（二）规划未来：明确入粤移民的最终归宿

从全球各地来看，大多数移民的归宿是归化（naturalization），成为当地居民。但在中国，相当多的务工型移民常年甚至第二代、第三代都在同一个地方务工为生，却仍然被视为流动人口、临时居住，始终享受不到市民待遇，成为二等国民或特殊弱势群体。各地各级政府似乎从未考虑过这个庞大群体的未来朝何处去。这是移民治理的一个基本缺陷。

广东的流动人口，大多是离开家乡外出务工经商人员，已成为现代产业工人的主体。但调查数据显示，现在的农民工离有更高职业素质、更强相互联系与凝聚力、更高企业忠诚度的真正产业工人还有很大的差距。无论是经济和产业升级，还是社会转型和进步，以及新型城镇化和农业现代化，都需要为广东三千多万移民寻求终极化解之策，实现农民市民化，农民工产业工人化。市民化和产业工人化乃是移民融入现代城镇的一体两面，也是移民治理的根本目标。这个过程需要完成四种转变：一是身份；二是职业；三是职业技能；四是生活场所与社会关系，但最为关键和基础的乃是政治权利（选举权和被选举权）和社会权利（最为突出和紧迫的是享受平等的基本公共服务的权利）的回归。让转移到城镇的农民（其中多数为农民工）市民化，让他们享受与城市居民同等的待遇，有稳定的住所和就业机会，获得医疗和养老保障，让他们的子女享有和城里孩子一样的教育，实现由农民工到产业工人的转化，才是解决当前流动人口问题的最好办法和根本之道，才有助于实现基本公共服务的底线公平和社会的公平正义，促进经济的可持续发展和维护社会的和谐稳定。这是广东移民治理的大战略。要实现这个大战略，必须要有一个移民治理的条例，一个专责移民治理的机构，这个机构可以挂靠广东省社会工作委员会，但必须有领导负责、有人员办事、有经费支持、有法律授权。

尤其重要的是，要将移民治理新思维和大战略融入广东省各项中长期经济、社会、文化发展规划。并适时编制与广东省新型城镇化发展战略相适应的移民治理专项规划，明确移民治理的总目标、阶段目标、区域目标，确立移民治理的思路和原则，明确移民治理的政策和措施，并将移民治理的目标列入地方和部门考核体系，确保移民治理成为广东省经济社会平稳健康发展的有力保障，成为广东省文明进步的重要标志。

（三）重塑制度：清除移民融合的壁垒和障碍

在中国的社会背景下，移民无法融入当地社会的制度障碍主要有两个相互关联的制度：户籍制度与基于地方财政实力的基本公共服务供给制度。国家层面而言，除特大城市（广东省有广州和深圳）外，户籍制度已经松动，关键是地方政府是否有长远目光和政治意愿采取行动制定具体办法落实国家战略（当然，国家相关配套措施也应当跟上）。就移民的权利而言，最为迫切的是在基本公共服务待遇方面的不平等，并由此导致一系列的不平等和社会冲突。

结合广东既有经验和实际能力，以积分制为突破口不失为一个制度重塑的有效路径。目前广东珠江三角洲各市实施的积分制包括积分入户和积分入学等，虽然为务工型移民融入当地提供了一个途径，但这个口子太小太窄，根本无法满足这一庞大群体的需要。改革和完善积分制可能是在国家相关制度还不完善的情况下，推进广东移民治理的一条捷径。大致思路是，在现有积分入户政策的基础上，参考最早实行积分制的澳大利亚、加拿大和新西兰等国的成功经验，将教育（程度）、专业资格、工作经历（年限、经验）以及其他让申请者有潜力在当地定居的指标作为计算依据，其中最为重要的是工作年限和体面生活的能力（不至于成为社会救济的对象），适度考虑教育、出生地（当地出生可以加分）以及其他特殊能力或贡献；特别需要大幅降低入户的门槛，大幅提高积分入户的额度，让新的积分制不再成为人才引进制度，而是面向普罗大众的务工型移民治理的基本制度安排，让广东经济社会发展的确需要，自身又的确有能力有意愿入籍广东的大多数移民在可以预见的时间内完成户籍的转换、身份的转换。当然，还需要与中央政府以及相关的地方政府协调财税体制、土地制度等，与广东省的新型城镇化规划协同推进。

（四）协同治理：化解移民治理的外部掣肘

从全球移民治理的标准来看，人道、有序及可预见的移民流动是一个理想状态或目标。但移民涉及公民跨界迁徙，涉及移民的权利和政府的责任，需要多边协调配合。协同包括协作和合作，前者是指透过共同的标准、原则，实现预定目标；合作是指透过共同行动，实现共同认可的目标。对广东移民治理而言，既需要纵向协同，即在大量将外省籍移民转化为本地户籍人口、本地市民的同时，需要中央政府的认同并在财税体制改革或财权、事权划分、财政转移政策以及土地流转政策等方面予以全力支持配合。也需要与其他省份，主要的广东移民来源地省市相互协同。主要包括，确切把握务工型移民的供需状况，努力实现信息共享，引导移民适时、有序流向最需要、最适合的地方；透过双方各级政府、务工型移民招募机构、用工单位等加强移民的教育培训，特别是权利意识、职业技能、社会生活技能、合法维权技能等方面的综合培训；移民回流时协助他们做好社会保障的转接续保；移民子女教育权利保障；家庭团聚必需的人口迁移协调等。同时，移民治理还需要省内各地之间的协同，因为务工型移民已逐步呈现“大定居、小流动”的特征，即移民进入广东后不再回流，但会在省内珠江三角洲各市流动，加上省内欠发达地区居民向发达地区流动，省内各地之间的协同不足的问题日益凸显。

参照国际移民治理的成功经验，实现这三个层次协同（协作和合作）的具体方式大体可以划分为总体框架、双边协议和多边框架。在中央层面，应建议有利于移民国内迁徙流动的战略、规划和条例，规定各级政府、社会组织和机构、企业应承担的责任和义务，明确移民在流出地和流入地的权利；在广东与移民来源地省份之间，可以就移民供需关系的时空波动、两地各自应当对移民承担的责任和义务以及如何使移民对两地经济社会发展均有积极贡献等达成共识和协定；在广东省内部，在珠江三角洲各市之间、发达地区和欠发达地区之间，也要有双边或多边安排，在保障移民各方面权利，实现移民有序、人道、可预见流动的同时，确保将移民在促进双方（多方）经济社会发展的利益最大化、成本代价最小化。

（五）整合研究：建设移民治理的知识能力

要实现广东移民治理的理想目标，第一条就是先要摸清移民的状况，包括数量、结构、分布、来源等情况，其次要分析研究广东经济社会发展与移民及移民治理的关联度、社会发展与移民发展的关联度，还要分析、比较和研究怎样的移民治理体制（regimes）和制度安排适合广东省的现实和未来，移民治理的制度设计和政策安排的测度和评价等。

完成这项知识能力建设首先需要调整和完善现行的移民统计制度和体系。目前的移民统计体系庞杂而且分散，缺乏权威和一致性，需要全面调整和统合。全球移民治理专家指出，国际移民数据是如此有限，以至于有关国际移民未来的一些最基本问题都无法回应；基于情感和道听途说制定的移民政策必定有“带内伤”的风险。完善这方面能力的措施可以包括：一是人口普查时尽可能登记每个统计人口的出生地、户籍归属、居住地等详细信息，并将这些数据（信息）公开发布；二是将现存行政部门的数据予以汇编和公开发布；三是将各部门的统计数据记录汇集为单一、协调、按年更新的数据库；四是透过一般或专业调查定期收集移民数据并将个人数据匿名化处理（以便为研究者所用）；五是移民来源地将移民模块纳入现有住户调查。这种问题和建议完全适用中国和广东省。也可以建立国家级或区域性移民流动监测系统，特别是以广东、湖南、湖北、广西、江西、四川等地为主的移民流出－流入监测系统，共同收集有关移民数量、结构、流向、速度、趋向等方面的信息和数据。

提高移民治理知识能力还需要加大移民研究的投入，整合研究力量，提高研究针对性，以便为移民治理提供依据。可选方案之一，是成立全省性移民研究中心，或由省政府（或珠江三角洲各市的市政府）重点资助几家专业科研机构成立移民研究中心，由省委省政府确定或由研究机构建议确定一定时期的研究重点或方向，将研究成果及时转化为政策或工作方针，同时向社会发布，确保研究成果既得到社会检验、认可，也能发挥最大社会效用。

（六）社工服务：搭建移民与政府之间管道与桥梁

2012年11月民政部发布与财政部联合制定的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，其中明确，各级政府应以城市流动人口、农村留守人员、困难群体、受灾群众为重点购买社会工作服务。作为移民人口大省，广东省各地早已在社会工作实践中将劳务移民及其子女纳入部分服务范围。全国各地，特别是东部沿海地区劳务移民聚集地区也在探索社会工作如何在移民治理中发挥作用。但社会工作究竟如何有效介入劳务移民社会治理一直困扰着政府部门、社会工作机构和理论界。社会工作在为移民治理和服务中主要面临以下难题或困境：一是制度和政策困境。各类移民一直游走在福利政策边缘，在指导原则和发展方向上一直要求将这个庞大的群体纳入社会福利和社会服务体系，但在具体政策和财政投入方面却是界限分明，实质性的社会福利服务仅限户籍人口。这样一种制度安排阻碍了社会工作介入移民社会治理。二是服务载体和平台不足。目前广东省的家庭服务中心和社区服务中心仅在珠江三角洲地区发展相对完善，但以综合性服务为主，而且每个社工机构的覆盖面太大，服务方向太多，无论是提供服务的数量还是质量都与社会期望相差太大。社工机构常常疲于奔命还会招来诸多非议和不满。三是社工队伍建设跟不上社会发展进程。社工队伍建设的问题包括数量不足、流动性太大、专业性不足、岗位属性不明等，使即使是社工专业毕业的本科生和研究生也难以扎根在社工服务第一线，进而影响到社工服务的质素，难以形成良性循环。四是社工服务未获社会普遍认同。这既与政策和制度对这种服务及其工作人员定性定位不明确有关，也与社工服务的范围过窄影响有限相关。正是社工服务的社会认同不足，即使是专门面向移民或其子女的社会工作服务，也难以吸引足够多的服务对象，获得移民及其家庭的认同、参与和肯定。

针对以上问题以及劳务移民的特殊需求，除了修改或出台相关法规条例明确社会工作及其岗位在中国职业序列中的定位和属性（如法定机构及其职业岗位）外，必须明确的是社会工作在移民治理中扮演的应该是一个联通政府与移民的管道和桥梁的角色。为了充分发挥这一角色的积极作用，社工机构就要成为移民治理中的资源中心、信息中心和服务中心。社工机构要成为移民治理的资源中心是指包括劳务移民在内的各类移民能够在这里找到各自需要的资源，如就业、教育、救助、帮扶等各方面的资源，各类移民在此可以找到所需的资源；要成为信息中心是指社工机构像旅游信息中心一样，移民能够像游客一样在此找到他们所需的各种信息和指南，避免不必要的麻烦；服务中心是指各类移民，特别是劳务移民及其子女能够在此寻求到各种所需的服务和帮助，如子女托管和补习、老人照看、紧急救助等。

Governance of Labor Migration in Guangdong:Practical Exploration and Future Prospects:Based on the Analysis of the Global Trend and China's Dilemma

Zuo Xiaosi

Abstract: China is not a immigrant country, but more than thirty years of reform has open up the huge gap between the East and West, between the coastal and the mainland, and has created the largest labor migration in the history of China. From a global point of view, immigration has indeed become an effective development strategy, multilateral and bilateral governance has become the mainstream trend. Observed from six aspects of cognition and concept, strategy and planning, system and system, resources and capabilities, coordination and cooperation, data and research, China may be in the dilemma of immigration governance. Guangdong is in the forefront of China labor migration governance, and also has valuable experience and challenges; if we can achieve six breakthrough, we may be able to explore a governance not only has its own characteristics and the universal value of the road for China.

Keywords: Labor Migration; Immigration Control