第二节 建委会成立初期概况

建委会成立伊始，面向全国延揽人才，制定组织法，设立各种专门建设机构，也面向全国征集各种国家建设计划，以期有更多的作为，为国家的现代化建设事业出谋献策。

一 延揽建设专家

建委会属新成立的中央政府机构，无论人才延揽或机构设立，均有相当困难。拥有专业人才是机构设立的首要条件。南京国民政府成立后，“因军阀祸国，兵火连年，百业凋敝，所谓建设人才，如寒林之马，深秋之蝉，星散飘零，寂静无声。现值南北统一，建设伊始，需才孔多”。[25]说明建设方面的人才极为缺乏。建委会委员叶楚伧曾言：“本会能集中中外专才，假以岁月，极深研几，吸收中外古今科学之精华，为建设新中国之张本，同时注意人才之培养，凡国内人士，专攻实业，学有专长者，本会当广为罗致”，[26]表明建委会对人才的渴求。

为使全国经济建设紧张有序地开展，建委会初期聘请了很多具有建设经验的国外专家为顾问委员。如1928年8月25日，聘请时任海关副总税务司、对中国情况了解甚多的梅乐和[27]为顾问，聘书原文如下：

径启者，敝会成立伊始，百废待兴，现在对于全国建设事业业已着手计划，次第实施，惟是绠短汲深，时虞陨越，扶持指导，端赖大方，素仰先生洞悉国情，识验宏远，用特敦聘为本会顾问，所冀南针时锡俾有依归为荷，此致。[28]

10月9日，建委会聘请美国著名工程专家亚诺尔担任建委会顾问工程师。亚诺尔精于电力建设，担任首都电厂扩充整理委员会委员，对中国刚出现的电力灌溉事业尤为提倡，曾在《建设》第2期上发表《利用电力灌泄以发展戚墅堰电厂附近农田之计划》[29]一文，指出处于发展前沿的电力灌溉的巨大优势及重要作用。

除了聘请一些知名专家担任建委会顾问外，为具体指导建设事业，建委会还在全国聘用各行业专家担任专任委员。1928年8月25日，经过建委会常务委员会讨论通过，聘请陈汝良（桥梁）、陈有丰（机械工程）、李范一（无线电）、潘铭新（电业）、周君梅（蚕丝）、李宜之（即李仪祉，水利）、王星拱（化学）、刘贻燕（工业）、李昌祚（土木）、蔡增基（铁路）、周象贤（水利）、吴叔微（电气事业设计）、李宗侃（首都设计）等13人为专任委员。[30]

11月，又连续聘任国内一些著名专家，如张景芬（矿业）、杜镇远（土木）、陆法曾（电业）、李宗侃（建筑）、陈懋解（水利）、颜任光（无线电）等为专门委员。[31]

1928年4月19日至10月25日，建委会聘任阎锡墉、陆法曾、池云、叶龢、戴占魁、吴新炳、鲍国宝、叶秀峰（兼审议科科长）、俞筠蠲、顾家模、张剑鸣、许幼石、万树芳、孙瑞璜、陆子冬、李安、吴凯南、朱世昀、唐景周等人为技正。之后又相继聘任了一些国内建设专家为建委会技正。

另外，建委会为完善机构与运转需要，1928年4月1日至11月1日，相继任命杨天骥（6月27日辞职）、狄膺、陈端（6月26日兼代庶务科科长）、沈伯堂、王承桓、聂国梁、朱起蛰、秦瑜、孙瑞昌、江湛、胡世泽、霍宝树（兼会计科科长）、陈筚霖等为秘书。

顾问委员、专任委员、专门委员与技正的选聘为建委会初期开展工作提供了智力支持，奠定了建委会发展建设事业的人才基础。

二 成立管理机构

随着建委会顾问委员、专任委员、专门委员、技正及秘书等人员的聘任，一些附属的行政管理机构纷纷成立，建委会的管理亦渐入正轨，为其顺利发展奠定了组织基础。

成立首都道路工程处。1929年6月1日，按照南京国民政府的决定，首都南京举行“总理奉安大典”。为此，建委会于1928年8月2日成立负责南京道路建设的首都道路工程处，任命南京市长刘纪文、著名建筑专家李宗侃为正、副处长，由李宗侃具体负责建设首都道路，重点是孙中山灵柩所经之处——中山路。首都道路工程处成立后，对南京实施大规模的道路建设，此举改善了南京道路的状况，为“奉安大典”做出了贡献，在一定程度上也改善了首都南京的城市面貌。

成立无线电管理处。1928年7月，考虑到近代以来主权丧失使无线电管理权外溢现象十分严重，为挽救民族利权，建委会成立无线电管理处，任命著名无线电专家李范一为处长。8月，任命恽震为秘书主任，杜光祖为管理科科长，徐恩曾为营业科科长。[32]为培养急需的无线电人才，9月13日，该处成立由无线电专家王崇植为主任的无线电报务人员养成所。为减少利权损失和满足国内拍发电报的需要，稍后王崇植遵张静江之命，于上海真茹筹备国际无线电台。

创办震泽秋蚕管理处。张静江对江浙一带尤其是震泽的蚕桑养殖业非常重视，1928年8月4日，成立震泽秋蚕管理处，任命俞淑贞为主任指导员，邓如玉、谢令仪等人为指导员，负责地方的秋蚕管理事宜，以期将中国丝绸全面推向世界。

成立电力事业处。电力工业划归建委会管理后，1928年10月8日，成立电力事业处，任命专门委员潘铭新为处长，孙瑞璜为总会计师，加强对全国电力事业的经营与管理。

成立水利处。20世纪20年代，全国水旱灾荒严重，认识到水利事业的重要性，1928年11月3日，建委会成立水利处，任命专门委员周象贤兼任处长，孙辅世为秘书主任，着手对全国水利进行调研，以便制定切实的水利建设计划。

成立购料委员会与会计统一委员会。为更好地开展工作，1928年11月22日，建委会成立购料委员会与会计统一委员会，任命霍宝树（兼委员长）、潘铭新、陈筚霖、俞汝鑫及顾丽江为购料委员会委员。[33]购料委员会的成立为所属企业购料提供了极大方便，有利于附属机构的正常运行，使有限资金得到最大程度的使用，也在一定程度上减少贪污受贿现象。任命孙瑞璜、鲍国宝、张景芬、周延鼎、李宗侃、孙辅世、恽震、叶秀峰及吴大均为会计统一委员会委员，指定秘书长曾养甫兼任委员长。[34]会计统一委员会的成立，从某种意义上而言，推动了建委会“滚雪球”式地发展壮大。如淮南煤矿开发后，为筹建淮南铁路，建委会将淮南煤矿、首都电厂及戚墅堰电厂等附属机构的资金盈余汇集起来，作为贷款本金投资建筑淮南铁路，充分体现了该会集中资金管理的重要作用。

1930年，建委会形成了以总务处、事业处及设计处三个机构为基础的基本行政部门。三处之中，事业处为核心机构，下设矿业、电业、灌溉及会计四个科室，主管各项事业的稽核、充实、改良以及其他经国民政府核准试办的模范事业。总务处设有文秘和事务两个科室，其中文秘科掌理各类文件的收发、撰拟及保存事务，事务科负责所属机构的人事及财务统计等事宜。设计处主要负责全国建设事业的调查统计以及制定政府各项建设计划，设有技术和调查两个科室。

与此同时，根据建委会组织法的规定，建委会所属一些厂矿机构亦纷纷建立，如首都电厂、戚墅堰电厂、长兴煤矿和淮南煤矿等，各单位主要负责人均由专家担任，这种管理方式一直持续到建委会裁并至经济部。

建委会成立之初乃是一个人才汇集之地，职员多来自全国较发达地区，尤以江浙地区最多（参见表1-1）。

表1-1 建委会职员籍贯统计（1929年2月）

由表1-1可知，建委会职员主要来自江苏（253人）和浙江（99人），分别占总人数的48.8%和19.1%，两省合计占到总人数的近68%。足见江浙两地的人才在建委会所占的分量。建委会在江浙一带推行工作甚有成绩，与此亦有很大的关系。

建委会的职员结构呈现出年轻化特点，彰显了该机构的勃勃生机（参见表1-2）。

表1-2 建委会职员年龄统计（1929年2月）

由表1-2可知，建委会职员年龄在21～40岁的人数比例达81%，年富力强者居多，说明该机构充满着朝气与活力。加之当时聘任的专门委员与设计委员多为国内著名的专家学者，且多有海外留学经历，这为建委会的发展提供了良好的人力基础。

三 征集建设计划

1928年2月，建委会成立后，“为规划全国建设事业，谋集思广益起见，向国内外专家征集各项建设计划”。[35]是年8月，建委会第一次常务会议通过决议，决定登报征求国内外关于国家建设的各项计划。8月10日，建委会向海内外公布了内容广泛的《中华民国建设委员会征集建设计划书条例》。为了解建委会规划全国建设事业的范围和措施，现将其完整收录如下：

中华民国建设委员会征集建设计划书条例

第一条 本会为规划全国建设事业，依照本条例向国内外专家征集各项建设计划。

第二条 本会征集建设计划之范围以左列各项中具有国营性质者为限：一、交通，二、水利，三、农业，四、商业，五、矿冶，六、港埠，七、制造工业，八、建设首都。

第三条 应征计划须备左之各项：一、适合中国国计民生之要求，二、适合中国目前之需要，三、有科学的根据，四、有事实的根据，五、计划上详细计算图样或讨论，六、完成计划所需之经费。

第四条 应征的计划书不限用国文，除国文外，暂以英、法、德、日四国文字为限，惟均须缮写清楚，裨易阅览。

第五条 自9月1日起至12月31日止，为征集期间，但因计划之范围广大，需时较多，不能于限期内完成者，得预先声明商请展缓。

第六条 应征人呈送计划书时须备正副两本，并附履历书一份，四寸半身照相二张，如有模型或摄影等物，一并附缴。

第七条 本会收到计划书后，给以收据。

第八条 本会对于征集之计划书，组织审查委员会审查之，于未经审查决定以前，负妥慎保管及保守秘密之责。

第九条 应征计划经本会审查，认有价值可以采用者，由本会给予奖金及奖状，其奖金金额分为左之五等：一、一等奖金五千元，二、二等奖金三千元，三、三等奖金一千元，四、四等奖金五百元，五、五等奖金二百元。

第十条 应征计划之特别优异者，除前项奖金奖状外，并由本会呈请国民政府嘉奖之。

第十一条 应征计划经本会采用实施时，其原计划人得由本会请其主办或任顾问。

第十二条 应征计划虽未经本会采用，而经审查委员会认其确有价值者，本会亦给以第九条规定之奖金之一部或全部。并得征求原计划人同意公布，以供研究。

第十三条 凡对于某种事业确有研究及经验，因计划时缺乏经费不能完成者，得向本会陈述情形及计划经过，由本会审查认可后，酌量协助之，但该计划得奖时，此项协助费额须由奖金内扣还。

第十四条 未经本会采用之计划书，应征人得凭收据向本会领还，其愿存会参考者听其便。

第十五条 审查委员会组织条例另定之。

第十六条 本条例自建设委员会公布日实行。[36]

从上述条例可知，建委会征集全国建设计划有如下几个鲜明的特点：

第一，规划全国性的建设事业而非地域性的建设事业，且面向国内外专家进行征集。

第二，征集范围为以下八个方面的国营事业：交通、水利、农业、商业、矿冶、港埠、制造工业与建设首都。

第三，所征计划应具备以下六个要求：（1）适合中国国计民生要求；（2）适合中国当前的需要；（3）有科学根据；（4）有事实根据；（5）应有详细计算图样或讨论；（6）完成计划所需经费。

第四，按照应征计划的使用价值程度，建委会给予评奖并颁发奖金。

第五，建委会协助完成那些确有研究和经验，但应因经费缺乏而不能完成的应征计划。

建委会“自征求之日起至截至之日止，计收到计划书284件”。这些计划书按照其大致内容，可分为交通、水利、电气、农林、矿冶、垦殖、港埠、制造工业及首都建设等十种计划。很明显，较之征集计划书条例增加了电气与垦殖两项内容，这说明国人开始关注电气事业与垦殖事业的发展。这些计划“均经专门委员分别审查，或经予接受，或留备参考，或拟予接受而尚须补充者，均经分类列表，以便组织审查会精密审查”，[37]共录取有一定价值的计划十余件。[38]然后建委会对征集来的全国建设计划的可行性做出评估，分别颁发优、良、中三种获奖证书，以鼓励更多的建设专家参与国家建设计划的活动。

为更好地实施全国建设规划，除向国内外征集建设计划书外，建委会还“搜集各项材料，务求完备，且须加以整理而编制之”。初期编制的主要统计报表涉及国家交通与铁路、煤炭及钢铁等重工业部门，如“全国公路统计表、亚洲各国灌溉面积比较图、最近国煤产销统计表、中国铁产数量统计表、中国铁消费及其输出入统计表、国产石油产量表等”。[39]这些统计报表的编制，使建委会对全国的公路交通、灌溉事业，以及煤、铁、石油的产销等情况有了全面的了解。

建委会成立初期对全国建设事业的精心调查与建设计划的广泛征集，丰富了其对国情的了解，为日后开展现代化建设事业奠定了一定基础。

四 三次修改组织法

1.第一次颁布组织法

为规范有序地组织国家的经济建设，组织上做到有法可依，南京国民政府在酝酿成立建委会的同时亦制定了该会的组织法。1928年2月1日，修改后的建委会组织法由国民政府审查后予以公布。详细内容如下：

中华民国建设委员会组织法

（1928年2月1日公布）

第一条 本委员会定名为建设委员会，本总理三民主义、建国方略及建国大纲之精神研究筹备及实行关于全国之建设计划。

第二条 本委员会委员由中央政治会议遴选若干人充任之，并指定常务委员七人至十一人，由常务委员推定一人为主席。各建设厅长为本委员会当然委员。

第三条 本委员会主席得出席于国民政府会议。

第四条 本委员会每年开大会二次，于一月、六月间举行之，如有重要事项，得随时召集之。

第五条 凡本委员会议决案之执行及普通行政事项均以主席名义行之。

第六条 本委员会得聘任国内外专家为专门委员或顾问，辅助本委员会技术上及专门事项之设施。

第七条 本委员会于必要时，得分设各处办事，并得设附属机关，其办事规则另定之。

第八条 本委员会设秘书处，置秘书长一人，由常务委员中推一人兼任之，督率秘书及各处执行本会之职务。

第九条 各省区建设厅，本委员会有指导监督之责。

第十条 本委员会会议及办事细则另定之。

第十一条 本组织法自公布之日实行。[40]

组织法对建委会成立初期的职责、权限的规定有如下值得注意之处：

第一，明确规定了建委会的工作指导精神和职责范围，即“本总理三民主义、建国方略及建国大纲之精神，研究、筹备及实行关于全国之建设计划”。

第二，规定建委会委员由中央政治会议决议任命，并指定常务委员7～11人组成。各省建设厅厅长为建委会委员。并且建委会主席必须具有出席国民政府会议的资格，从而保证建委会有足够的权力参与国事。

第三，建委会大会必须每年召开两次，分别于1月和6月举行。

第四，建委会在必要时可以分设办事处与附属机关。

第五，建委会有指导监督各省建设厅的职责。

建委会组织法颁布五天后，即12月6日通过的国民政府组织法规定，建委会与军事委员会、蒙藏委员会及侨务委员会同直属国民政府领导。

2.第二次颁布组织法

1928年下半年，南京国民政府宣布实施“训政”，推行五院制，政府机构有所变动。成立未及一年的建委会组织法亦随之进行修改。为了能够深刻了解建委会职权的变化，现将修改后的建委会组织法的内容全部摘录如下：

国民政府行政院建设委员会组织法

（1928年12月8日公布）

第一条 建设委员会依据国民政府组织法第十七条之规定组织之。

第二条 建设委员会之职权如左：

一、建设委员会根据总理建国方略、建国大纲、三民主义研究及计划关于全国之建设事业。

二、水利电气及其他国营事业，不属于各部主管者均由建设委员会办理之。

三、民营电气事业之指导监督改良属于建设委员会。

四、国营事业之属于各部主管而尚未举办者，建设委员会得经主管部之同意办理之。

五、建设委员会创办之事业仍由建设委员会完成之。

第三条 建设委员会对于各省建设厅有指挥监督之责。

第四条 建设委员会委员除当然委员外，由国民政府聘请若干人充任，就中任命委员长及副委员长各一人。行政院各部部长及各省建设厅长为当然建设委员会委员。

第五条 建设委员会每年开大会一次，如有重要事项得随时召集之。前项议决事件由委员长执行之，委员长因事故不能执行职务时以副委员长代理之。

第六条 建设委员会于必要时得聘用专门委员或顾问。

第七条 建设委员会于必要时得设分会及其他附属机关，其组织另定之。

第八条 建设委员会置秘书处，设秘书长一人，秘书若干人。

第九条 建设委员会委员长为特任职，副委员长、秘书处长为简任职，秘书为荐任职。

第十条 建设委员会会议规则及处务规程另定之。

第十一条 本法自公布日施行。[41]

此次颁布的建委会组织法使建委会的职权发生了较大变化，即从初建时期的职权范围广泛变为逐渐受到限制。与第一次颁布的组织法相比，第二次颁布的组织法约有五项内容有较大变化：第一，建委会只是负责全国建设事业的计划而非建设；第二，水利电气及其他国营事业，不属于各部主管者均由建委会办理；第三，指导监督改良民营电气事业；第四，国营事业属于各部主管而尚未举办者，建委会得经主管部同意办理；第五，建委会创办之事业仍由建委会完成。此次组织法不仅使建委会的职权范围更加明确，而且其管理范围已大大缩小。尤其值得注意的是，建委会管理电力工业也是从此时开始的。再者，建委会与各省建设厅的关系由过去的“指导监督”变为“指挥监督”。这些内容变化，反映了建委会的职权受到了某种程度的有意限制。

3.第三次颁布组织法

建委会第二次修改组织法两年零二个月后，1931年2月17日，即在全国经济委员会全力筹备成立之际，为了使全国经济委员会能够发挥更大的作用，减少别的部门对其职权的阻碍，南京国民政府再次对建委会组织法进行修正。为清楚地了解建委会的职权变化情况，将此次修正后的建委会组织法全文摘录如下：

国民政府建设委员会组织法

（1931年2月17日国民政府修正公布）

第一条 建设委员会直隶国民政府。

第二条 建设委员会之职权如左：

一、遵照实业计划，拟制全国建设事业之具体方案，呈国民政府核办；

二、国民建设事业有请求指导者，应为之设计；

三、办理经国民政府核准试办之各种模范事业。

第三条 建设委员会委员，除当然委员外，由国民政府聘定若干人充任，就中任命委员长副委员长各一人。行政院各部会长官为建设委员会当然委员。

第四条 建设委员会，每半年开全体委员会一次，由委员长召集，如有重要事项，得由委员长随时召集会议。

第五条 建设委员会置左列各处：

一、总务处；

二、设计处；

三、事业处。

第六条 总务处掌左列事项：

一、关于收发、分配、撰拟、保存文件事项；

二、关于公布命令事项；

三、关于典守印信事项；

四、关于纪录本会及所属各机关职员之进退考核事项；

五、关于议案之记录整理编制及保管事项；

六、关于出版及报告事项；

七、关于本会及所属机关之预算及会计事项；

八、关于机械、材料之购置事项；

九、关于本会庶务及其它不属各处之事项。

第七条 设计处掌左列事项：

一、关于全国建设事业之调查、统计及设计事项；

二、关于国民事业之指导，及促进事宜；

三、关于鉴定材料机械之标准事项；

四、关于制定政府交办之各项建设计划事项；

五、关于编制及搜集整理各项图案事项；

六、关于其它设计事项。

第八条 事业处掌左列事项：

一、关于本会所办各种模范事业之稽核、充实及改良事项；

二、关于其它经国民政府核准试办模范事业之管理事项。

第九条 建设委员会于调查设计或试办事业有必要时，得设附属机关，其组织法另定之。

第十条 建设委员会委员长，承国民政府之命，依全体委员会之决议，综理会务，监督所属职员及各机关。

第十一条 建设委员会副委员长，辅助委员长处理会务，委员长因故不能执行职务时，由副委员长代行之。

第十二条 建设委员会设秘书长一人，承长官之命，赞襄会务，秘书四人，分掌会务会议及长官交办事务。

第十三条 建设委员会设参事二人至四人，撰拟审核关于本会法案命令。

第十四条 建设委员会各处设处长一人，分掌处务。

第十五条 建设委员会办理设计事项时，得聘用专家为顾问，或专门设计委员，由委员长聘定后，呈报国民政府备案。

第十六条 建设委员会设科长八人至十二人，科员四十至六十人，承长官之命，办理各项事务。

第十七条 建设委员会委员长特任，副委员长、秘书长、参事、处长、及秘书二人简任，其余秘书及科长荐任，科员委任。

第十八条 建设委员会设技正八人至十六人，其中六人简任，余荐任，技正十二人至二十人，其中八人荐任，余委任，技佐十二人至二十人，委任，承长官之命，办理技术事务。

第十九条 建设委员会处务规程，及所属机关各规程，以会令定之。

第二十条 本法自公布之日施行。[42]

从上述内容可知，第三次颁布的建委会组织法较前两次变化更大。此次颁布的建委会组织法无论对职权、机构设置、人数还是部门权限均有明确规定。

首先，职权大为缩减。此次修改的组织法规定建委会的职权有三：第一，遵照实业计划，拟制全国建设事业的具体方案，呈国民政府核办；第二，国民建设事业有请求指导者，应为之设计；第三，办理经国民政府核准试办的各种模范事业。稍后将水利事业划归至导淮委员会、黄河水利委员会和扬子江水利委员会等水利部门。第三次组织法颁布后，建委会的管理范围只是所办理的几个附属企业，尽管电气事业划归其管理，但仅是发给电气事业人执照，或到地方视察与指导电力工作而已。

其次，机构设置开始细化，人数受到限制。此次修改组织法后，建委会仅设三个机构，即总务处、设计处与事业处。这限制了建委会的发展。

最后，对于建委会与各省建设厅的关系，此次组织法并无规定，说明建委会对各省建设事业的管辖权限开始模糊，实际上淡化了建委会对地方建设事业的管理。此外，前两次组织法均规定各省建设厅厅长是建委会的当然委员，此次却取消了这一资格，从而斩断了建委会与各省建设厅的直属关系。上述规定充分说明，随着南京国民政府政权的逐渐稳固，各个国家建设机构职能逐步明确，尤其是全国经济委员会和国防设计委员会成立后，建委会的职权日益受到挤压并开始萎缩。

1932年1月31日，曾养甫由建委会副委员长调任浙江省政府委员兼建设厅厅长，副委员长一职由张静江之侄、曾任中央大学首任校长的张乃燕接任。1933年4月，因建委会“会务日繁，聘请本会委员吴敬恒、李煜瀛、张嘉璈为本会常务委员常驻员共策进行”。1934年1月12日，张乃燕辞建委会副委员长之职，赴比利时任全权大使，张静江呈请国民政府“为便利会务之推进起见，嗣后处理一切，拟即由本会常务委员常驻员常川驻会，分别辅助进行，以重会务，副委员长一职拟请暂缓遴员接充”，[43]以阻止他人干涉建委会事务。此后，建委会直到被裁并至经济部，未再设副委员长一职，实际上是张静江不愿他人染指自己所精心创办的“独家”事业。