2.2.2 关于巩固与拓展的实践部署

2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上提出，“接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接”。2021年中央一号文件明确指出要设立衔接过渡期，即“脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，做到扶上马送一程”。《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》也明确指出“将巩固拓展脱贫攻坚成果放在突出位置，建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制”。《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确提出“建立农村低收入人口、欠发达地区帮扶长效机制，持续推进脱贫地区发展”，为贫困治理战略的系统性转型奠定了法律基础。现阶段，在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的视野中，相关政策目标可以归纳为以下四个方面：巩固脱贫攻坚成果、缓解相对贫困、基本实现农业农村现代化、推进乡村全面振兴。2022年中央一号文件明确要求“坚决守住不发生规模性返贫底线”，并进一步落实为完善监测帮扶机制，促进脱贫人口持续增收，加大对乡村振兴重点帮扶县和易地搬迁集中安置区支持力度，推动脱贫地区帮扶政策落地见效。2023年中央一号文件要求“巩固拓展脱贫攻坚成果”，要坚决守住不发生规模性返贫的底线，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力，稳定完善帮扶政策（见表2-2）。

表2-2 脱贫成效巩固与拓展的文件一览表（按发布年份先后排序）

表2-2（续）

表2-2（续）

表2-2（续）

*本表内容根据国家乡村振兴局官方网站信息整理。

从战略目标上看，2020年后我国将进入一个统筹城乡贫困治理的新阶段。我们不仅要继续关注农村贫困问题，而且要高度重视城市贫困问题，要把城乡贫困治理统筹起来考虑，实行城乡并重的减贫战略。要积极借鉴国内外的相关经验，重点做好反贫困政策与社会救助政策的衔接，并大力提倡“发展型社会救助”。亟须加强灾害预警和返贫风险动态监测，进一步完善精准脱贫政策协同与帮扶机制、动态调整与评估考核机制，激发帮扶干部、脱贫村庄及脱贫农户的内生动力和发展能力，形成精准脱贫的可持续性的“政策支持+内生能力培育”的现代化协同治理机制。2020年后的减贫战略将由集中性减贫治理战略向常规性减贫治理战略转型，由解决绝对贫困向解决相对贫困转变，由重点解决农村贫困转向城乡减贫融合推进转变，由重点解决国内贫困向国内减贫与国际减贫合作相结合方向转变，减贫发展国际化合作将会强化。

从以上的文献梳理来看，在脱贫攻坚结束后，学者的研究视角也进一步从脱贫地区聚焦到乡村振兴重点帮扶县即防止返贫任务较重的脱贫地区，大致可以按照民族地区、边疆地区、革命老区等以往界定的深度贫困地区来认识，围绕深度贫困地区脱贫困境、脱贫路径、脱贫政策等方面进行了大量研究，特别是部分学者重点强调建立长效脱贫机制是破解深度贫困地区贫困的现实选择。当前，实践部门的关注焦点主要集中在两个方面：一是脱贫攻坚后续工作，主要包括对精准扶贫精神、扶贫经验和扶贫成就的总结，以及对脆弱群体、低收入人口自身抗风险能力的提升工作，防止出现大规模返贫或致贫问题。这方面的工作可以统归为“巩固”。二是面向乡村振兴的工作。从工作场域来看，精准扶贫与乡村振兴都是面向广大农村地区的，其服务群体也基本上为农民，所以在政策衔接层面就存在一致的前提条件；但因为政策目标发生了改变，所以在乡村振兴中实施的政策不能完全照搬精准扶贫期间的政策；有些政策通过实践证明是需要长期实施的，有些政策必须做出调整，还有些政策可能需要创新，这部分工作可以统归为“拓展”。但总体而言，由于各地仍处于实践探索阶段，受观察研究的时限影响，缺乏周期性系统研究成果，对局部或整体的素材积累不够充分。近年来疫情对社会经济的巨大冲击，又加剧了部分低收入人口致贫或返贫的风险。这些因素为当前的巩固与拓展工作带来了不小的挑战，对于原属深度贫困地区的脱贫人口和低收入人口来说，返贫或致贫的风险更大。所以可以看到，不论是国家农业农村部，还是地方各级政府，在五年过渡期内，仍然是以两手抓的工作方式推进这方面的工作。