1.1.2 改革开放以来我国国土空间整治历程回顾

改革开放实现了经济、社会多方面体制机制变革，发达国家花费上百年走过的城镇化、工业化道路，中国在短时间内基本完成，但高速发展中的国土开发利用带来国土空间资源生态的诸多问题。此期间国土空间整治的发展，随国家机构变革、政策调整而呈现出诸多变化，但总体来看，国土空间整治已从考察、开发、利用、治理、保护五个方面相互关联的国土“整治”转变为处置国土“开发”“利用”带来的国土环境“负外部性”问题，并对国土空间生态环境开展“治理”“保护”的国土“整治”（王威等，2020）。

1.1.2.1 改革开放初期：全盘统筹、规划布局（1981—1997年）

(1)1981—1983年国土空间整治统筹国土资源管理

十一届三中全会后，党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，强调充分利用国土资源发展国民经济。“国土空间整治”是对我国领土领海领空全域内的一切资源包括人口劳动力资源和自然资源的整治开发保护，目的是正确处理经济发展与人口、资源、生态之间的关系。国土空间整治性质是计划经济理念影响下国土资源管理工作的抓手，是生产力布局的平台，是宏观资源的战略布局。

1981年中央书记处首次提出“国土整治”并作为国家的一项长远性和全局性任务。同年国家建委《关于开展国土整治工作的报告》明确，“国土整治包括对国土资源乃至整个国土环境进行考察、开发、利用、治理、保护这些相互关联的五个方面的工作”。1983年，组织、协调部门、地区国土整治工作，组织编制有关规划，研究政策法规条例等国土整治职能由国家计划委员会主导。“六五”计划首次将“国土开发与整治”单列一章。国土开发与整治包括国土立法、重点地区国土考察、加强国土保护和治理、搞好测绘工作等内容，确定编制部分地区国土开发整治规划。此时期，社会各界主要关注经济区划、环境保护，矿产、水、林草、滩涂等资源的利用，以及解决沙漠化、水土流失等国土生态破坏问题。

(2)1984—1990年国土开发整治依国土规划布局

随着对国土空间整治理念认知的逐渐深入，各界认识到国土规划是国土工作的龙头，是优化资源配置、进行生产力布局的理论依据与技术手段。此时期，“开发”作为“国土空间整治”五位一体的重要内容凸显出来，形成“国土开发整治”概念，对国土“保护”和“治理”两部分的认知更加细化，但是各地“重开发利用，轻治理保护”的问题凸显，导致开发利用与保护治理不够平衡。

1984年《全国国土总体规划纲要》编制办法明确“国土开发整治”的方案是“国土规划”，“国土规划”以解决国土资源综合开发布局、环境综合整治为目的。1988年4月，新的国家计委三定方案在保留原有国土空间整治职能的基础上，成立国土综合开发规划司以组织研究全国和重点地区综合开发整治的方向、目标和重大问题，组织编制全国和区域的国土开发整治规划。国民经济“七五”计划与“六五”计划相比较，国土整治“五位一体”内容中的“保护”与“治理”部分更加细化。这一时期在国民经济计划关照下，水土保持、大江大河综合治理、防护林建设、土地沙漠化防治等活动相继开展。但是总体而言，国土开发整治仍存在资源开发、生产力布局不够合理以及国土生态环境遭到破坏等问题。

(3)1991—1997年市场经济下国土开发整治搁浅

该时期是改革开放深化的关键阶段，市场经济热潮袭来，经济体制迎来大变革，重“地区经济发展战略”轻“资源开发利用布局”导致国土开发整治工作半途夭折。1991年国家计划委员会进行机构调整，国土开发整治工作改由国土规划和地区经济司主导，“八五”计划里“国土开发整治和环境保护”章节明确国土开发整治规划编制要“合理确定重点经济开发区、各经济区的主体功能和生产力布局”，国土规划开始转向以区域发展战略和发展规划为重点。1996年“国土开发整治”概念不再出现在“九五”计划中，只是在“可持续发展战略”部分提到国土资源的保护和开发以及生态环境的保护。1997年党的十五大明确建立社会主义市场经济体制，让市场在国家宏观调控下对资源的配置起基础性作用，“国土开发整治”这种计划经济思维影响下的国土资源考察、开发、利用、保护、治理的大统筹综合战略，一定程度上已不再适应社会主义市场经济的要求，国土空间整治侧重点开始转向助力可持续发展理念的国土“保护”和“治理”。

1.1.2.2 市场经济初确立：整治割裂、统筹难调（1998—2017年）

国土整治“五位一体”搁浅后，作为“国土整治”实施方案的“国土规划”职能伴随机构改革从国家计划委员会转到国土资源部，2001年“国土整治”再次出现在政策文件中，国土资源部制定了国土资源“十五”计划纲要，纲要提出国土综合整治的主要预期目标是：逐步开展国土整治，促进陆地、海洋生态建设和环境保护。但是全国统一的国土综合整治工作一直在探索阶段，统一部署和管理模式尚未形成。此外，国土资源部的职能不能涵盖国土综合整治的目标，水利、林业等各部门开展分属部门领域的专项国土整治活动，此时的国土空间整治可归纳为早期国土综合整治、生态保护建设、灾害污染治理三方面。

(1)早期国土空间整治

国土整治“五位一体”搁浅后，我国资源管理领域发生变革，原地质矿产部、国家海洋局、国家土地管理局和国家测绘局组成了原国土资源部。1998年，国家机构改革“三定方案”明确“国土资源部是主管土地、矿产资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的国土资源部门”。

国土空间整治在国土资源部以“国土综合整治”形式出现。国土资源“十五”“十一五”“十二五”“十三五”四个规划启动并推进了国土综合整治和国土规划，其中国土资源“十一五”规划纲要提出开展国土综合整治试点，有差别地制定国土综合整治政策的构想，国土资源“十三五”规划纲要则提出“四区一带”国土综合整治格局。但是，多轮规划提出的“国土综合整治”一直在探索部署，全国性统一国土综合整治并未开展，但分属国土资源部门的专项国土空间整治却取得积极进展，其主要包括土地整治、矿山环境治理、海岸带海域治理三部分内容。

①以耕地保护、统筹城乡发展为主要目标的土地整治

为应对工业和房地产业发展带来耕地损失的外部性问题，1997年，中共中央、国务院明确“实行占用耕地与开发、复垦挂钩”，此后土地整治积极推进，以保护耕地总量，维护粮食安全。随后，国家于1998年1月组建“国土资源部土地整理中心”，负责全国土地开发整理项目计划编制与实施监督。在《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》《全国土地整治规划（2011—2015年）》《全国土地整治规划（2016—2020年）》指导下，国家积极部署开发整理重大工程以补充耕地面积。

2008年党的十七届三中全会提出：“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进”，土地整治迎来综合发展阶段。此时期，城市低效用地再开发、城乡建设用地增减挂钩、农村建设用地整理、工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用、土地生态整治等进一步丰富了传统土地整理概念内涵，土地整理抬升到土地综合整治的新高度，并逐渐成为新农村建设、城乡统筹、乡村振兴、精准扶贫等目标战略的抓手，土地整治实施模式多样化、内容综合性等特点越来越鲜明。

②以实现矿产开发与环境保护协调为主要目标的矿山治理

在矿山环境治理方面，我国积极探索矿山生态环境恢复治理新机制，明确开展矿山分类治理，推动矿山环境保护和土地复垦履约保证金制度。国土资源部在《矿山环境保护条例》《全国矿山地质环境保护与治理规划（2009—2015年）》的指导约束下，在多轮矿产资源规划确立的重点治理区之上开展了重点治理，实施了重大工程。此过程中，国家行业标准、技术规程相继推出，矿山治理取得明显成效。

③以提升海域资源环境品质为目标的海岸带海域治理

在海岸带海域治理方面，2010年国家推出《全国海洋功能区划（2011—2020年）》确立了海域海岸带整治修复目标。2011年国家海洋局发布《关于开展海域海岛海岸带整治修复保护工作的若干意见》，对规划、计划、资金投入、项目配套工程提出明确要求，各省区市制定了诸多海岸带海岛整治修复规划，使海域海岸带整治修复走上正轨，相继开展“蓝色海湾”“南红北柳”“生态岛礁”等多类型整治修复工程。随着海陆统筹战略的开展，海洋生态红线逐渐与陆地生态红线对接，海洋整治修复进入新阶段。

(2)生态保护与建设

国土空间整治搁浅后，生态保护建设活动一直存在国家的统筹规划和系统化布局。在原国家计划委员会、国家发展和改革委员会的推动下，生态保护建设在林业、环保、农业、水利等部门的配合下开展实施，小流域治理、天然林保护工程、退耕还林还草、京津风沙源治理、生态屏障建设等生态工程均属于生态保护与建设内容，生态修复则是生态保护建设的重要内容，是生态保护建设的深化和发展，也是思路的重大战略调整。“九五”“十五”期间生态保护建设格局在酝酿构想之中。1998年，国家计委组织编制《全国生态环境建设规划（1998—2050年）》，提出“通过重点工程的建设，把这些关系全局发展的重点地区的基本农田、优质草地、水源涵养林和防风固沙林建设起来，形成带网片结合、纵横交错、相互联结、结构合理的林草植被体系和水土流失防治体系”。其“生态分区+主要方向+重要工程”模式与“部际联席会议”制度在我国《全国水土保持规划（2015—2030年）》《岩溶地区石漠化综合治理规划大纲（2006—2015年）》等规划中显现，诸多生态建设治理工程延续至今。2000年，国务院颁布了《全国生态环境保护纲要》，明确开展全国生态功能区划工作，“十五”期间全国生态功能区划工作陆续开展，此时期全国重点生态功能区建设构想开始形成。“十一五”期间国家生态保护理念发生转变，生态保护建设格局开始形成。“十一五”规划将“保护修复自然生态”单列一章，提出“生态保护和建设的重点要从事后治理向事前保护转变，从人工建设为主向自然恢复为主转变”，并且提出“建立生态功能区促进自然生态恢复”的重要论断。“十一五”期间构思多年的《全国生态功能区划》《国家重点生态功能保护区规划纲要》《全国生态脆弱区保护规划纲要》相继颁布，形成“三区推进”的生态保护战略构想。

“十二五”“十三五”期间生态保护建设格局构想进一步完善细化，“保护优先”和“自然修复为主”成为重要原则。“十二五”规划提出，构建“以生态安全屏障为骨架，其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成构建生态安全战略格局”。“十二五”期间，《全国生态保护与建设（2013—2020年）》提出构建以“两屏三带一区多点”为骨架的国家生态安全屏障以及针对森林、荒漠、草原、农田、城市、湿地与河湖、海洋七大生态系统开展的十二项建设任务，《推进生态文明建设规划纲要（2013—2020年）》也要求着力构建十种重大生态修复工程体系。“十三五”规划则将“加快改善生态环境”单列一篇，将四大生态文明战略举措融入其中，并提出了八种山水林田湖生态工程，以期推进自然生态系统保护与修复。

(3)环境污染与灾害治理

我国环境污染区域协调联动的格局逐渐形成，生态环境系统性统筹趋势明显，灾害治理注重重点地区重点突破、系统防治，这些特征或变化让区域层面系统地、有重点地开展污染灾害防治成为可能。

①生态环境区域性空间统筹和重点攻坚成为污染治理的新特点

“九五”“十五”规划期间，国家污染治理主攻方向仍是工业污染控制和重点区域的重点工程，区域环境系统治理只是理念性倡议。“九五”计划着重关注工业和城市污染，提出“三河”“三湖”“两区”环境治理工程。“十五”期间，又陆续启动长江上游、三峡库区、黄河中游和松花江流域水污染综合治理工程以及南水北调（东线）治污工程、北京碧海蓝天工程等十项重点工程。

“十一五”时期区域性环境综合治理的雏形显现。“十一五”期间，主体功能区开始构想实施，重点生态功能区启动，《环境保护“十一五”规划》中明确，实施区域发展总体战略是保护生态环境基础性、长远性的根本措施，要对接主体功能区分类指导，逐步实行环境分类管理。“十二五”期间区域协调有重点开展的环境综合治理格局逐渐细化。“十二五”规划提出“以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点，加强综合治理”。“十二五”期间，大气、水、土壤污染防治行动计划相继推出，打好大气、水、土壤污染防治三大战役政策引领布局正式形成。长三角、珠三角、京津冀等重点区域的大气污染联防联控机制建立起来了。《重点流域水污染防治规划（2011—2015年）》也创新机制，以“流域+控制区+控制单元”构建流域污染综合治理体系。土壤污染防治行动计划也确定“开展污染治理与修复，改善区域土壤环境质量”的硬任务。此外，全国40个城市的城市环境总体规划编制工作正式启动。总之，“十二五”时期区域性的环境综合治理开始形成。

“十三五”期间强化生态空间管控、区域绿色协调发展，成为环境治理强化源头防控，夯实绿色发展基础的重要内容。2016年11月，国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》，首次将生态和环境统筹，“坚持空间管控、分类防治”“坚持质量核心、系统施治”的原则首次确立，“规划”要求在主体功能区基础上制定落实“三线一单”的技术规范，强化“多规合一”的生态环境支持。省域、区域、城市群生态环境保护空间规划的研究也从2018年开始启动。上述一系列政策，助推区域性空间统筹、生态环境绿色协调的实现。

②以系统布局、重点区域重点防治为特点的灾害防治

我国灾害治理活动主要集中在国土资源部地质部门和水利部分别牵头的地质灾害、洪涝灾害防治。

我国地质灾害防治系统性体系逐渐形成。我国依据2003年推出的《地质灾害防治条例》和2011年推出的《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》，先后制定了全国地质灾害防治“十一五”“十二五”“十三五”三轮规划，对崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害开展治理。此期间，国家区分地质灾害易发区、地质灾害重点防治区，开展一系列1:50000地质灾害详细调查、布置地质灾害预警监测网络、搬迁防治等重大工程。

我国洪涝灾害治理取得积极成果。20世纪90年代洪涝灾害频发，国家开展了黄河、淮河、珠江七大流域的大江大河治理，并制定流域整治规划。此后，《全国山洪灾害防治规划》《全国山洪灾害防治项目实施方案（2013—2015年）》相继推出，编制重点地区洪水风险图，对山洪进行详查，并着重开展中小流域、山洪沟等治理。《全国中小河流治理和中小水库除险加固、山洪地质灾害防治、易灾地区生态环境综合治理总体规划（2011—2015年）》出台，《全国中小河流治理项目和资金管理办法》《江河湖库水系综合整治资金使用管理暂行办法》相继颁布，助力我国水系疏浚、水库加固等山洪灾害防治工作。

1.1.2.3 生态文明新时代：生态优先、综合整治（2017年至今）

党的十八大以后，生态文明理念不断丰富发展，此期间生态优先、绿色发展的生态文明理念逐渐渗入土地整治、生态建设修复、灾害污染治理各项活动中。2015年《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》要求“树立山水林田湖草是一个生命共同体理念，进行整体保护、系统修复、综合治理”“编制实施全国国土规划纲要，加快推进国土综合整治”。

国土综合整治内容基本明确。2017年《全国国土规划纲要（2016—2020年）》明确“四区一带”国土综合整治格局，其内容基本涵盖了早期的国土综合整治、生态保护建设、环境污染灾害防治内容。纲要要求“分区域加快推进国土综合整治”“实施综合整治重大工程”，以修复国土功能，增强国土开发利用和资源环境承载能力的匹配程度。2018年土地整治中心立足未来发展，颁布《土地整治术语》明确了“国土综合整治”的内涵：国土综合整治针对国土空间开发利用中产生的问题，遵循“山水林田湖草生命共同体”理念，综合采取工程、技术、生物等多种措施，修复国土空间功能，提升国土空间质量，促进国土空间有序开发活动，是统筹山水林田湖草系统治理、建设美丽生态国土的总平台。上述格局要求和内涵确定对国土综合整治开展极具指导意义。

国土空间整治的顶层构架有逐渐成形的趋势。2018年3月自然资源部成立。新成立的自然资源部统一行使全民所有自然资源所有者角色，统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责，改变了“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”而相互掣肘、顾此失彼、无法形成合力的局面，让国土空间生态修复尤其是“山水林田湖草”生命共同体的整体保护、系统修复、综合治理成为可能。“三定”方案也明确，国土空间生态修复司牵头组织编制国土空间生态修复规划，实施有关生态修复重大工程，负责国土空间综合整治、土地整理复垦等工作。2019年初，原“自然资源部土地整治中心”更名为“自然资源部国土整治中心”，预期将为我国国土整治事业提供主要支撑。2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》将全国国土空间规划定位为“全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲”，以“五类三级”构架明确开展专项性规划。至此国土空间整治的国家机构统筹和规划体系指导的前景变得清晰起来。

机构和政策经上述一系列变革调整，让国土综合整治实质性统筹推动、统一谋划布局成为可能，以生态优先、综合整治为特点的国土综合整治跃然纸上。