4.检察机关法律监督的理论和实践问题[1]
2019年7月19日，政法领域全面深化改革推进会在成都召开，标志着政法领域改革迈入了新的发展阶段。会议将强化检察机关法律监督置于着力破解监督制约难题的格局之中，与强化政法系统执法监督、强化惩戒问责、强化执法司法公开相提并论，进一步明确了法律监督的工作主线，列出了今后检察改革很多具体任务。随后召开的大检察官研讨班上，最高人民检察院强调持续更新检察监督理念、优化创新检察监督方式。很明显，这里的监督不是一般意义、抽象意义的法律监督，而是检察业务层面上的、狭义的法律监督。正确把握检察监督与检察办案的关系，办案要优质、监督要精准，把案件办好，把监督做实。从检察办案和检察监督两个方面提出要求。一方面要切实提高认识，充分发挥捕诉一体优势，优质高效办理捕诉案件，这是办案的一面；另一方面更加自觉地将两项监督融入捕诉工作中，一体提升办案、监督质量和效率，这是强调监督的一面。监督与办案是两回事，不能混淆。在这个问题上，上上下下已取得共识。准确把握诉讼规律，结合规律分析存在的问题，更进一步地强化监督，扭转监督工作被动局面，必须积极作为，澄清理念和认识。同时，完善实际操作、优化工作摆布。下面，笔者就法律监督工作的一般性问题、总论性问题谈四个方面的意见。
一、关于检察机关的性质和职能
检察机关的性质和职能问题是最基本的问题，关系检察机关总体工作布局和重大检察体制机制构建，影响深远。当前，检察机关正处于恢复重建40年来前所未有的深刻变局之中，科学回应检察机关的定位和主责主业问题，实质是在回答“建设一个什么样的检察，怎样建设检察”。这个问题是布局部署检察工作的根本问题，也是扣好检察工作的第一粒纽扣，不搞明白，会导致思想混乱、实践混乱；解决不好，将影响深化改革的根本方向。有的同志可能说检察机关的性质和职能问题应该很明确了，有什么必要再研究呢？仔细地分析这些问题，实际上恰恰是因为没有有效解决检察机关的性质、职能以及两者之间关系等方面的问题。
关于检察机关的定位，长期以来存在“一元论”和“二元论”之争。一元论，即“法律监督一元论”，也有人说是检察权的一元论，认为“检察机关的各项职能都应当统一于法律监督”“都是法律监督的实践方式和途径”这是理论上的论述。简单来讲，因为宪法规定的检察机关是国家的法律监督机关，所以说检察机关各项职能都是法律监督。“二元论”认为不能把检察机关的所有职能都贴上法律监督的标签，应当将监督与办案、监督与诉讼区别开来。理论上的争论，“公说公有理，婆说婆有理”。但是，对做实际工作的人来讲，最根本的还是要从法律规定出发。笔者认为，完全可以不必纠结于到底是一元还是二元，陷入无谓的理论之争。玩一些概念游戏，只会束缚住我们的手脚，对实际工作也无益。概念游戏对实际工作于事无补，还是要从宪法和法律法规入手，找到真正的着力点和工作重心。市院党组经过实践总结提出的“1-2-3”即“一元定位、两条主线、三项职责”的工作思路很好地解决了这一问题，对于有效地开展检察工作、推动法律监督工作和司法办案工作，推动各项职能的落实，指导意义非常大。
（一）“1-2-3”的基本内涵
宪法是国家的根本法，规定国家的根本政治制度，以及国家机关的架构和性质。在宪法当中，机关与机关各有自己的属性和不同的定位。检察机关的宪法定位，就是检察机关在国家机构里的地位和作用。检察机关作为国家机关体系的一部分，在根本性质上区别于其他国家机关的，就在于法律监督。宪法定位问题，要在宪法意义上理解、从国家机构的意义上理解。《宪法》第一百三十四条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。说明法律监督是检察机关的职能和性质。《宪法》第一百三十六条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这里用的是“检察权”的概念，而没有使用“法律监督”。《人民检察院组织法》第二条共有两款，第一款规定了法律监督性质，第二款规定通过行使检察权，追诉犯罪……。没有使用“通过行使法律监督权”这样的表述。宪法和组织法在阐述检察机关职权的时候，从来没有用过“法律监督权”这个概念，而是用“检察权”。具体的检察权作为权力，必须是依法规定，而且有具体的内容、具体的界限。《人民检察院组织法》第二十条列举了人民检察院行使的职权（包括侦查权、批捕权、公诉权、提起公益诉讼、诉讼监督、执行监督、刑罚执行监督等）。在涉及检察机关的“职能—职权—权力”的问题上，有三个概念，一是法律监督的性质，二是检察权，三是职权，其间是有逻辑关系的。
法律监督明确了检察机关在国家权力架构和国家机关序列中具有的特定地位和作用，指检察机关要保障法制统一和法律正确实施，这也是法律监督这个术语的根本意义。在宪法上，任何一个机关的定位都是单一的，但实际上没有任何一个机关的职权是单一的。如法院是审判机关，但也有执行权；监委是监察机关，职责为监督、调查、处置；公安机关既是刑事诉讼法中的侦查机关，也承担着维护社会治安等管理职责。不可能用笼统的定位来概括其所有职能。检察机关也是一样的，不能一言以蔽之，将所有职能都看成法律监督。宪法定位的“一元化”不影响法定职责的“多元化”。从以上分层次的规定看，显而易见。
我们所讲的一元定位，就是指一元宪法定位。要牢牢把握检察机关的宪法定位，把宪法赋予检察机关的职责落到实处。在宪法定位层面，检察机关是国家的法律监督机关，就是以其最根本的性质区别于其他国家机关。一元定位，基于宪法和法律授权，不存在任何理论上的争议。做具体工作，大可不必受一元论、二元论的影响，坚持检察机关的法律监督性质，同时全面充分履行法律所规定的各项检察职责，是我们应该做的。而且，在履行职责中要按照各项职责、职权的规律去把握，按照各项职权的程序去履行，不能使各项职权相混淆。
“两条主线”，即法律监督和司法办案两大工作主线。“两条主线”对应着检察机关的监督职能和诉讼职能，是两个根本的区分，也是对工作布局来说至关重要的区分。与其他司法机关相比，检察机关除了司法办案职能之外，还有监督职能，这是中国法治和检察制度的一大特色，也是一大优势。其他司法机关只有司法办案，没有监督职能。中央文件和法律都有明确规定，检察机关是党领导下的法律监督机关，也是司法机关。从这个基本判断出发，可以归纳出法律监督和司法办案两大主责主业。这里的法律监督是狭义的、职能意义上的表述，主要指对诉讼活动的法律监督（即诉讼监督），随着检察机关扩展对行政领域的监督，已经超出了诉讼监督的范围，用诉讼监督不足以指称检察机关的具体监督职能，所以，使用了狭义法律监督这个术语。当然，用“检察监督”似乎更为妥当。司法办案是指按照诉讼程序办理各类诉讼案件（或者叫司法案件），主要体现为审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、二审抗诉、出席二审庭审以及公益诉讼检察等各项工作。
“三项职责”，即监督、审查、追诉。检察机关的基本职责是指检察机关作为国家的法律监督机关，在履职过程中承担的责任，发挥的功能和作用。法律上没有明确规定检察机关这三项基本职责。“监督、审查、追诉”的提法是从检察机关更好更明确地履行职责、从法律规定的基本职权出发，所进行的概括。监督，指检察机关实现法律监督目的和功能的手段或方式，包括侦查监督（立案监督和侦查活动监督）、刑事审判监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督、刑事执行监督“五大监督”。审查，即检察机关在履职过程中承担的司法性审查职责，是指对侦查机关、监察机关移送的犯罪案件进行审查，以及对诉讼中需要检察机关把关、决定的事项进行审查等。从审查方式上看，是指检察机关对于依申请受理或依职权发现的案件（事项），通过各种具体程序进行法定程序的审查工作。审查工作程序化和实质化，意味着检察机关在自己的主场，按照特定的程序独立开展司法活动。审查是各项检察职权所抽取出来的一个“最大公约数”，我们有审查起诉、审查逮捕，现行《人民检察院组织法》规定了检察院行使“对刑事案件进行审查”的职权，《监察法》也规定了“对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉”。法律有明确规定的“审查”，在过去恰恰没有引起足够的重视，没有把审查作为一项职责来看待，而是作为一般的工作方法来看待，所以影响了工作的开展，影响了“审查”的程序价值。追诉，即国家追诉，传统上指国家追诉犯罪，包括刑事领域的起诉、不起诉，提起公诉、支持公诉等。现在民事公益诉讼、行政公益诉讼叫作公益诉讼，也有人提出不妨叫作民事公诉、行政公诉，这些都是可以在实践中进行探索的，要进一步加强研究。
（二）司法办案和法律监督的关系
司法办案和法律监督的关系是当前检察系统争论不休、迄今为止没有得到根本解决的问题。最高人民检察院就监督与办案在实际工作的摆布提出“在办案中监督、在监督中办案”，并且要求检察长、分管检察长学会“弹钢琴”。这种提法，一方面说明了监督与办案二者是不同的两个事，另一方面也强调这是个工作摆布问题，要从怎么样才能强化监督、促进工作的角度来看待二者的关系。这里涉及如何正确理解“在办案中监督、在监督中办案”。
首先，要澄清监督与办案之间的关系。最大的误解（或曲解）就是把“监督与办案”理解为“监督就是办案，办案就是监督”，这种错误认识造成了思想混乱、误导实践。这是当前重大的问题。如何摆正监督与办案的关系，防止误解为“监督就是办案，办案就是监督”，我们做了一些理论研究，京检在线有一个《检说》栏目，发表了一篇文章（《“在办案中监督，在监督中办案”典句正解》），专门从几个方面对这个问题予以研究。总而言之，要正确处理好办案与监督的关系，不要把两者混淆。两者混淆对实践的影响，就是“一手硬、一手软”，实践的结果就是造成监督工作的弱化。
其次，要准确理解“四大检察”与两条主线的关系。所谓“四大检察”，是指刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察。与我们提出的“两条主线”是什么关系呢？笔者认为，“四大检察”的区分主要是从工作领域作出的区分，是范围的区分。法律监督和司法办案“两条主线”是从职权的性质出发作出的区分。“四大检察”和“两条主线”，一纵一横，或一横一纵，相辅相成，相得益彰，是理解检察权运行的经纬线。正确理解检察权的运行，一定要从横向、纵向全面理解，既要在工作中把握好“四大检察”，又要在性质上把握好“两条主线”的各自规律。这样才能全面地掌握好检察权的运行规律。
（三）与法律监督有关的几个概念
在检察理论与实践当中，概念混淆的问题经常出现，滋生了很多表述上的歧义，也带来了思想混乱。比如，检察权是不是法律监督权？法律监督与诉讼监督、检察监督、司法监督是什么关系？法律监督与诉讼活动中的制约是什么关系？等等。这一系列问题还没有形成共识，还没有得到有效解决。
首先说检察权的概念，宪法和组织法都用了检察权的概念，笔者认为，检察权是检察机关所有职权的总称。按照权力法定原则，根据法律逐一梳理检察机关能干什么、不能干什么，将能干的权力汇总到一起，用一个名词指称，就是“检察权”。检察权是“种概念”，在“种概念”下还有“类概念”。顾名思义，检察权就是检察机关的权力，带有法定性、专属性，行使检察权的过程，就是检察机关履行职责的过程。
检察权有法定的具体内容。检察权是总称，具体的内容要到法律中寻找，《人民检察院组织法》第二十条具体规定了各项检察权的内容。宪法和法律涉及权力的时候用的是检察权的概念，不用“法律监督权”。“法律监督”从概念来讲，是性质的表述，但是有些同志可能发现，《人民检察院组织法》第二十一条有“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实……”的表述。这里所说的行使法律监督职权指的是狭义的法律监督职权，因为后续所说的调查核实专指对诉讼违法的调查核实，如果是普通犯罪案件，只能适用诉讼程序，而不是调查核实程序。《人民检察院组织法》第二十一条规定的在行使法律监督职权时可以进行调查核实，这个调查核实不是一个诉讼程序，而是监督程序。所以，“法律监督职权”指的是“对……实行法律监督”这个意义上的，而不是法律监督性质这个意义上的“法律监督权”。
涉及法律监督职能的时候，用得较多的是“诉讼监督”的概念。诉讼监督全称“对诉讼活动的法律监督”。它是从刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法三大诉讼法对检察机关的监督活动提取公因式、抽象出来的术语。从20世纪90年代末期，被广泛使用于人民检察院工作报告之中，近年来，逐渐成为一个专门术语。《人民检察院组织法》第二十条第五项就使用了“对诉讼活动实行法律监督”，就是指诉讼监督。诉讼监督可以在职权的意义上使用，称为“诉讼监督权”。
检察监督一般指检察机关的法律监督，是一种简称。习近平总书记在《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》中，明确提出“加强检察监督”。这里的“检察监督”类似于检察机关的法律监督。检察监督的概念与诉讼监督概念不一样，与法律监督概念不一样。这次大检察官研讨班多次用到检察监督的概念，检察监督使用得越来越频繁。我理解，检察监督的概念等于诉讼监督加一定范围的诉讼外的监督。为什么用这个词？这词能够涵盖诉讼监督涵盖不了的监督范围，所以说，在概念的范围上，三个概念是相互递进的关系，诉讼监督＜检察监督＜法律监督。诉讼监督、检察监督、法律监督在范围上是逐步递进的关系。
司法监督的概念，很多人以为指的也是检察监督。但司法监督目前有多种用法，一种用法指司法机关对行政机关的监督，有司法性审查的意思。另一种用法指“监督司法”，对司法机关进行监督，一般指人大及其常委会依照宪法和法律的规定，对司法机关（法院、检察院）及其工作人员的司法活动的监督，包括工作监督（听取审议工作报告）和法律监督两个方面。人大的法律监督指人大通过开展执法检查（对宪法、法律、行政法规、地方法规和上级人大及其常委会决议实施情况的检查）对法律实施情况进行监督，这项工作主要由人大内务和监察司法委员会负责。但人大的法律监督不是一个法律定义，而是一个理论分类。人大监督法（《各级人民代表大会常务委员会监督法》）出台后，人大不再对个案进行监督，这与检察机关法律监督主要针对案件和具体诉讼违法行为进行监督有本质的不同。所以，立足《宪法》和相关法律法规，谈到法律监督应指检察机关的法律监督。
还有一个概念，在开展法律监督工作中遇到的非常现实的问题，就是法律监督与诉讼活动中的相互制约的关系。当前法律监督与诉讼活动中的相互制约的关系在理解和执行上有一定困扰。《宪法》《刑事诉讼法》规定了检察机关与公安机关、人民法院在办理刑事案件中应当分工负责、互相配合、互相制约。它与《刑事诉讼法》第八条规定的“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”有什么区别，有什么联系？两者到底是什么关系？现在恐怕难以取得共识，有些界限分得不是很清楚。下面，笔者从四个方面分析。
第一，监督是指检察监督的职能，制约不是职能而是作用。我们讲监督，是讲检察机关具有什么样的职能，但讲制约的时候不能讲检察机关有制约的职能。制约是检察机关在履行司法办案职能过程中产生的作用，是对对象产生的作用，使权力之间有了制衡，保障了准确有效执行法律。不要误以为制约就是职能，制约不是职能。
第二，检察机关的监督在各种诉讼中都有，而制约主要在刑事诉讼和检监衔接中。在民事诉讼和行政诉讼中，检察机关没有对其他公权力机关的制约关系（行政公益诉讼是背后督促）只有在刑事诉讼法中才存在相互制约的关系，同时检察机关有监督职责。《监察法》中规定了“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合，相互制约”，可以看出，检察机关与监察委员会也是一种相互制约的关系，所以说，监督与制约存在的领域是不一样的。监督既有源于三大诉讼法的诉讼监督，也包括了对部分行政执法活动的监督。但制约是检察机关作为刑事诉讼的一方主体，作为不同的公权力机关分别行使部分诉讼职权产生的作用，所以在民事诉讼和行政诉讼中，检察机关没有对其他公权力机关的制约关系。
第三，监督作用是单向的，制约作用是双向的。监督之间只有监督与被监督的关系。而制约是作用力与反作用力的关系，具有相互性。两者作用机理是不一样的，我们说制约是相互制约，但监督并不是相互监督。
第四，监督适用监督程序，制约适用诉讼程序。我们提出审查引导侦查、监督规范侦查，就是基于不同的程序提出来的。就制约来说，要整合两项审查、突出实质审查、审查引导侦查；就监督来说，要通过立案监督、侦查活动监督来规范侦查行为，规范公安机关的侦查取证。实践中谈监督的时候，不要把制约扯进来，制约是司法办案中司法程序的作用，所以谈监督只谈监督，谈制约就免谈监督，两者严格区分。
区分监督与制约的关系意义重大，如果监督程序与制约程序混同，将导致严重的后果。比如，制约关系中，要遵守诉讼程序的要求，允许程序对抗、交互诘问，但监督程序更多表现为一种单向的纠正。当前，确实存在监督与制约界分上的困难，有些说不清道不明，有时分不清某一行为到底是监督还是制约。笔者分析，主要原因是我们研究认识有限，有些司法上的检察权运行行为到底是监督性质还是制约性质，认识不够，理解不清。法律上也没有解释清楚。另外一个原因，诉讼规范是完善的，但监督规范不完善，没有独立的监督法，只散见于各项法律中，有些不得不规定为法律的内容只能规定在诉讼法中。第二十届全国检察理论研究年会特别提出了这个问题，怎么样处理法律监督与公、检、法相互制约的关系问题？这个问题对于实践的操作意义十分重大，特别有助于司法办案、监督工作按照各自的程序有序开展，因此不可发生混淆。用司法规律和司法程序做监督工作是不对的，用监督规律和监督程序做司法工作也是不对的。实践中一些司法工作以监督的名义去做，做下来越做越不顺，如果把它设计成程序上的制约原则，就更顺畅一些。所以说，要认真履行法律监督职能，积极发挥诉讼制约作用，按照各自规律分别做好监督工作和制约工作。有必要在这一方面下一番功夫，正确处理监督与制约的关系，把两者的规律把握清楚，更有利于监督和办案工作的展开。
（四）法律监督的体系
“体系”问题越来越受到重视，加强法律监督工作一定要从健全法律监督体系上下硬功夫。中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过的《关于政法领域全面深化改革的实施意见》明确提出了“完善人民检察院法律监督体系”。这是对党的十八届四中全会关于“完善检察机关行使监督权的法律制度”要求的再提高、再升级。这里的“法律监督体系”可能指整个检察工作体系，但笔者认为，更主要的是指狭义的法律监督体系。因为现在司法办案体系是相对完善的，而残缺不全的是狭义的法律监督体系。从这个意义上讲，我们更倾向于将“法律监督体系”理解为狭义上的法律监督体系建设。
近年来，北京市检察机关坚持体系化思维，体系化推进工作，按照思想保证、机制保证、制度保证“三步走”的思路推进法律监督的体系化建设，取得了显著的成效。无论是在组织保障、工作制度、工作机制、工作模式、工作办法上都有一系列的推进，一定程度上解决了监督有职权无程序问题，使监督工作规范化水平有了一定的提高。还提出要深入推进法律监督制度化、规范化、程序化、体系化、信息化“五化”建设。在三分院及相关的基层院进行试点，在试点的基础上形成了系列的工作规范和工作标准，所以说北京的法律监督工作贯彻了体系化的思维。要按照中央的新要求，在以往工作的基础上，进一步完善人民检察院法律监督体系。
二、关于加强监督的三项改革要求
《关于政法领域全面深化改革的实施意见》对法律监督改革提出了很多要求，其中很重要的是三项：探索重大监督事项案件化办理模式，完善重大监督案件办理机制，推动重大监督案件专业化办理。这三句话是推进法律监督工作的三大重点，提出的要求非常明确，有具体所指，有具体的抓手。上述实施意见的这三句话也是对北京前期探索的充分肯定。北京市检察机关对这三方面都有一定的探索。在重大监督事项案件化办理模式方面，从2015年起就率先在刑事执行检察领域开展“办案模式”的探索试点，作为开创者，我们起步较早。后来逐步演变形成“办案模式”和“办事模式”相结合的模式，高检院有关部门也充分认可，并向全国推广。2017年12月，在吸收借鉴刑事执行检察领域探索经验的基础上，我们将重大监督事项实行案件化办理作为监督工作“五化”建设的重点试点任务，推广到整个监督工作领域。在重大监督案件办理机制方面，我们在“五化”建设过程中，制定了监督工作规程、工作细则，诉讼违法情形及立案标准，经市院党组会讨论决定以征求意见的方式进行了发布，同时要求工作中参照执行，形成了一系列工作机制。内设机构改革以后，又推进监督线索集中归口管理，案件办理和案件管理适当分离，办案部门与监督部门合理分工等做法，使案件化办理运转起来、落到实处，“办案模式”与“办事模式”相结合的工作模式越来越成熟起来。在重大监督案件专业化办理方面，我们从2016年司法体制改革之初，设立了专门的监督机构，当时主导思想是职能适当分离、机构合理分设，初步搭建起了监督工作格局。内设机构改革后，又根据实际情况作了调整，同时强调工作合理分工，办案部门也要结合办案开展一定范围内的监督工作，重大监督事项由专门的监督部门办理，形成了“职能适当分离、机构合理分设、工作合理分工”的工作格局，使监督工作纵横交错、衔接配合，这是一种监督专业化的新态势。
落实好这三项要求，需要在三个方面做好工作。
（一）办案模式和办事模式相结合的监督模式
监督工作针对的主要是诉讼违法行为，涉及多个领域、多种类型，内容繁多、范围广泛。采取哪种标准对监督案件进行分类更为科学、更易应用，决定了是否能够妥善运用好“办案模式”。因此，需要区别对待。从实体和程序两方面，可以把诉讼违法行为区分为三种情形，分别确立了事项化办理、案件化办理和依法立案侦查等工作机制。对于事实清楚、情节轻微、不需要启动调查程序、不需要制发监督文书属于一般诉讼违法事项的，由办案部门随案监督，立项办理。对于情节严重，或需要启动调查程序，或需要制发监督文书的重大违法事项，由专门监督机构监督，立案办理。对于司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正，涉嫌职务犯罪需追究刑事责任的，启动刑事程序，依法立案侦查。法律授权检察机关保留十四项罪名的侦查权，是基于法律监督工作的需要，也是法律监督工作的延伸。最严重的诉讼违法行为已经达到刑事犯罪的程度，就要启动刑事程序进行处理，但其性质上仍然是严重的诉讼违法、是职务犯罪。区分三种情形采取不同办理程序，这是从监督工作实践中提取的试点经验，体现了规律性认识，还要进一步摸索、深化。
监督工作向“办案模式和办事模式”相结合转型发展，必须把握好监督案件的基本要素。不是所有的监督事项都要“办案化”，也不可能全部“办案化”。严厉的监督手段只适用于重大诉讼违法行为和涉嫌构成职务犯罪的行为。要坚持“抓大放小、突出重点”的要求，只有属于重大诉讼违法行为或重大事项，需要启动调查核实程序，或者可能作出正式监督处理决定的，才需要遵循案件的规律要求按照“办案模式”开展监督工作。对于可以随案直接提出纠正意见、无须形成独立案件的，作为事项随案监督。对于即时性的轻微违法行为，即时发现、即时监督、即时纠正。对于例行的、常态化、程序化的监督活动，如果没有发现诉讼违法行为，按照“办事模式”处理即可。
（二）完善重大监督案件的办理机制
重大监督案件的办理机制是一个新生事物，离不开配套的制度机制。首先，要有一整套监督工作规范。我们在实践探索中，形成了《北京市检察机关监督工作规程》《北京市检察机关监督工作细则》《北京市人民检察院关于诉讼违法情形及立案标准的规定》，这是监督案件办理机制的基本工作规范。三个规范属于编纂性质，把法律规定、上级规范系统地梳理，加上必要的补充，形成相对完善的规范。既有实体内容，又有程序内容，类似于我们办理案件的“实体法”和“程序法”。比如《诉讼违法情形及立案标准》归纳了常见的诉讼违法行为有581项具体表现形式，提炼出诉讼违法行为的105个监督案由，而且每一种都提出了立案标准。《监督工作规程》和《监督工作细则》，既有总体遵循的一般原则，也有各个条线的监督工作的具体规定，是程序性的规定。这三个文件不是具有法律效力的规范，是工作的指引，目的是解决大家不善监督、不会监督的问题。
其次，要建立健全办案与监督工作衔接配合机制。第一，办案部门和监督部门在监督工作上要加强相互配合，不能说监督工作只是监督部门一家的事。在案件线索发现和移送上，办案部门责任重大。办案部门应该发现违法线索未发现是失职，发现不移送是渎职，有意隐瞒是违法犯罪。在工作职责上，移送诉讼违法线索是应尽的职责。要引入考核规范，对发现移送线索进行考评。第二，办案部门和监督部门在处理监督工作上互相配合是共同的责任，要不分彼此、共担责任。第三，在监督工作上，按照“办事模式”和“办案模式”相区分原则，进行合理分工。在考核、安排、督办监督工作时，对办案部门的监督工作也要进行考核、督办。
最后，要构建具有北京特色的派驻公安机关执法办案管理中心检察室工作机制。北京市检察机关适应公安刑事办案模式体制改革形势，抓住公安机关设立执法办案管理中心的有利契机，在全国首创派驻公安机关执法办案管理中心检察办案组机制。自2016年11月全国首家派驻中心检察室（在海淀区）挂牌成立以来，到2019年1月实现了全市16个区全覆盖。2017年10月，市院出台了派驻中心检察室工作细则，用于规范和指导全市派驻中心检察室日常工作。该项机制为检察机关拓宽监督渠道、监督范围提供了平台和机遇，将诉讼监督的触角从原先的审查逮捕阶段或者审查起诉阶段提前到刑事拘留阶段，而且拓宽了侦查监督的线索来源渠道，弥补了侦查阶段“黄金24小时”的监督空白。中央已经决定在全国推广北京的做法，在这种形势下，北京市检察机关对于这项工作应该认真总结经验做法，在实践的基础上进行理论深化，向高检院和全国同行提出合理化建议，这也是我们义不容辞的责任。至于进一步强化：一是要做到全覆盖。使“执法办案中心+检察室”的模式成为标配。二是要进一步落实好信息化建设。派驻中心检察室最大的工作优势是信息共享。如果我们没有权力查询公安机关的办案系统，这一机制将会失去优势。三是要进一步以派驻执法办案中心检察室为前延平台，继续向前延伸。侦查监督工作的范围，绝不仅止于目前这个格局，纵深很大，要向派出所延伸，向其他侦查工作领域延伸。四是要把派驻执法办案中心检察室工作做实，防止“虚化”，防止只挂个牌子没人值班；防止长期在那里工作被“同化”，不能很好地履职；防止脱离检察职能去干其他工作而出现“异化”。
（三）推动重大监督案件专业化办理
办理重大监督案件也需要专案专办、术业专攻，有专门的办案组织、专门的办案团队、专门的办案机构，坚定不移走专业化之路。
1.进一步完善诉讼监督专门机构和办案组织建设。2016年改革之初，北京市检察机关就按照诉讼与监督职能适当分离、机构合理分设的原则，优化职能配置，成立了五大监督部门，在三级院基本形成了五大监督齐头并进的监督机构体系。第三轮内设机构改革过程中，又调整组建了刑事强制措施和刑事执行检察部门、立案监督和监督调查部门、刑事申诉检察和刑事审判监督部门，保留了刑事诉讼监督方面的特色设置，对改革成果和经验予以固化提升。在机构专门化的同时，也在办案组织、办案团队方面推进专业化，早在2007年，北京市检察机关就开始在分院、基层院审查逮捕、公诉部门设置专门的诉讼监督办案组、诉讼监督综合组，专门开展监督工作，并在司法改革中不断深化。2018年12月，市院印发《北京市人民检察院关于进一步加强检察官办案组建设的工作方案》（京检发〔2018〕239号），细化办案组织专业分类，将刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督也作为基本分类，刑事诉讼监督还具体分为立案和侦查监督、刑事执行检察、刑事审判监督和申诉检察等。从而在监督组织建设方面，构建起了内设机构—办案团队—办案组织的层次分明、职责清晰的专业化模式。
2.实行监督线索归口管理。实行案件办理和案件管理适当分离，依法由检察机关管辖的诉讼违法线索、司法人员职务犯罪线索以及公益诉讼线索等统一由检察管理监督部门归口管理。涉及强制措施检察的综合业务，由刑事强制措施和刑事执行检察部门牵头负责。涉及刑事申诉和抗诉案件的综合业务，由刑事申诉检察和刑事审判监督部门或刑事诉讼监督部门牵头负责。涉及其他刑事诉讼监督的综合业务，由各院立案监督和监督调查部门牵头负责。一般违法线索，由线索发现部门随案办理；对于严重违法行为，移交专门机构实行案件化管理。
3.探索监督案件专案办理机制。依法由检察机关负责侦查的职务犯罪案件和其他重大犯罪案件，在羁押场所发生的，由负责刑事执行检察的部门进行立案侦查，也可以组成专案组办理，由刑事强制措施和刑事执行检察部门管理。对于在羁押场所以外发生的，组成专案组办理，由立案监督和监督调查部门管理。对于申诉和再审抗诉案件，市院、分院根据办案需要，可以另行组织办案组或专案组办理，市院由刑事申诉检察和刑事审判监督部门管理，分院、基层院由刑事诉讼监督部门管理。
三、关于落实好最新的监督规定
有关法律监督工作的法律规范，近年来在逐步完善之中。2018年修订的《人民检察院组织法》对监督工作的规范有很大的进展，规定了一些具体的可操作的内容，同时也规定了制定新的法律规范的要求，如检察建议、纠正意见要有相关的规范约束。这里强调几个问题。
（一）要用好法律赋予的调查核实权
《人民检察院组织法》第二十一条第一款规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实……”（这里的“法律监督”指狭义的法律监督。）“并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”这些具体的规定对检察机关开展法律监督工作是非常有利的，但对于有些规定检察机关自身重视不够。比如，检察建议、纠正意见的回复问题，《人民检察院组织法》规定了被纠正单位、被建议单位回复人民检察院，这是应尽的义务，但是迄今为止没有得到很好的落实，还要进一步抓好。目前调查核实的具体程序还不是太完整，实践中还要继续摸索，界定好调查核实的地位、性质。调查核实不是诉讼程序，不同于诉讼程序中的侦查，也不是一般意义上的调查研究。不能用诉讼中的强制手段去调查核实，也不能用一般的工作方法上的调查研究去开展调查核实，它是一种具有监督性质的调查核实，是一种程序性的调查核实。
（二）行使好法律保留的检察机关侦查权
修改后的《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》对人民检察院的侦查职权作出调整，可以立案侦查的案件主要是两大类：一是检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，即犯罪主体仅限于依法律规定有侦查、检察、审判、监管职责的司法工作人员。罪名主要涉及侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。主要包括14个罪名，都是与检察机关有效履行法律监督职能密切相关的。二是“机动侦查权”，即对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。两种范围的侦查案件，对我们检察机关开展法律监督工作都是至关重要的。北京市检察机关在“两法”修订以后，侦查工作已经开展，有些案件的办案效果很好。做好相关的侦查工作，对于检察机关的法律监督具有极大的促进作用。
（三）依法用好检察建议、纠正意见等监督手段
修改后的《人民检察院组织法》第二十一条明确有关单位和人员有配合检察机关调查核实的义务，以及对检察机关提出的纠正意见、检察建议有回复义务。除此之外，检察建议本身如何做到刚性、做成刚性，高检院极为重视，制定了《人民检察院检察建议工作规定》。前不久，高检院专门派出工作组对检察建议的执行进行调研，对我们的工作进行指导。检察建议工作、纠正违法工作应当作为重要工作加以推进。
（四）继续加强行政执法与刑事司法衔接工作
“行刑衔接”工作，曾经是检察机关的重要工作，由于监察体制改革以后出现新的情况，以及高检院有新的要求，有一段时间受到了一定的影响。最近高检院同相关部门制定出台了新的工作规范，如2019年4月，应急管理部、公安部、最高法、高检院联合印发了《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》，还有环境保护等方面的一些文件。要继续落实“行刑衔接”工作，以及在“行刑衔接”中对公安机关加强监督。《北京市检察机关内设机构改革方案》也明确，立案监督和监督调查部门负责行刑衔接有关的对公安机关的立案监督。行政机关应该移送而不移送刑事案件，过去是以发出“检察建议”的方式来督促其移送，现在要求发现这种情况后提出“检察意见”。
四、关于提高监督质效
2019年上半年，监督工作在全国遇到了新的问题，立案监督、侦查活动监督、审判监督以及抗诉等工作的数字出现了一定下滑。这是一个客观现实，实际情况和原因是多样的，同我们主观努力有关，同我们的工作摆布有关，同客观环境有关。针对这些问题，要坚持问题导向，解决实际问题，立足于扭转这种局面，进一步加大工作力度，使监督工作更好地开展。
第一，进一步提高对监督重要意义的认识，做到两手抓。首先是一手抓建设、一手抓监督。监督工作先天不足，制度建设保障方面欠缺，亟须补上，一手抓建设，一手抓具体监督工作。另外一个两手抓，是一手抓办案、一手抓监督。两条主线必须齐头并进，两条主线要坚持两手抓、两手硬、两手协调，两手相互促进，出现任何的一手硬、一手软都是不对的。我们不能说今天强调监督了，办案就松懈了，或者加强办案了监督就松懈了。工作摆布上一定要科学，学会弹钢琴。
第二，通过专项监督带动整体监督工作发展。要聚焦重点工作，抓好专项监督活动，如立案监督和侦查监督领域有经济犯罪领域撤案监督专项活动、立案后未报捕未移送审查起诉案件专项侦查监督活动以及食药环境领域专项立案监督活动。刑事审判监督领域，重点加强对刑事审判活动的分类监督。刑事执行检察领域重点的专项有监督维护在押人员合法权益专项活动、判处实刑罪犯未执行刑罚检察监督活动、财产刑执行检察监督活动。在民事诉讼监督领域，也有三个专项：一是民事虚假诉讼专项监督活动，二是涉不动产交付民事执行监督专项活动，三是民事非诉执行专项监督活动。在行政诉讼监督领域，要深入推进行政非诉执行监督专项活动等。
第三，通过构建监督质效评价标准体系强化监督工作的考核。要发挥好考核评价“指挥棒”作用，建立一整套科学的考评标准。制定科学的核心指标体系，用于正确引导监督工作。
第四，在合理分工的基础上强化科学管理。特别是内设机构改革以后，各项分工协作关系、管理关系，不管是横向的还是纵向的，逐步趋于顺畅。要在科学管理的前提下，把工作开展得更好、更有力。
第五，提升监督能力与水平。监督工作不是高人一等，而要技高一筹。除了提高自身专业化水平之外，借助外脑、引进人才、加强培训等各方面的工作都要加强，作出整体安排。
加强法律监督工作责任重大、使命光荣。我们要以坐不住的责任感、等不起的紧迫感、慢不得的危机感，勇于担当、积极探索，坚持“三首”标准定位，发挥基层首创精神，完善人民检察院法律监督体系，开创首都检察机关法律监督工作新局面！
[1] 北京市人民检察院党组书记、检察长、二级大检察官 敬大力
原文载于微信公众号“京检在线”，2019年11月12日，总第1297期。