第三节 新中国成立后行政区划历史变迁与特点

一 新中国成立后行政区划历史变迁

1949年10月，中华人民共和国成立，行政区划建设的主要目的是巩固新生的人民政权。同时，党和政府遵循历史继承性规律，以及不同时期经济、政治、社会发展的辩证关系，逐步建立了适应新中国国家政权建设和社会经济发展需求的行政区划体制。

（一）军政委员会时期（1949年10月至1954年9月）

抗日战争时期，中国共产党领导的边区政府为了战时需要，建立了“多层次、小幅度”的行政体系：中央-边区政府-行政公署-行政专署-县（市）-区（乡），这种多层体制在新中国成立初期被继承下来，表现为在全国范围内形成了“大行政区制”的六级行政体制，即大区-省-（专区）-县-（县辖区）-乡。

中央政府下设6个大区，大区设人民政府或军政委员会，下管50个省级行政区，包括29个省、8个省级行署区、13个直辖市，另有自治区、地方各1个（见表1-4）。省下设县、乡。省、县之间设省政府派出机构——专员公署（专区）；少数民族聚居地区设盟、自治州，作为省、自治区的派出机构。县与乡之间主要设置县政府的派出机构——县辖区（区公所）。

表1-4 军政委员会时期的省级行政区划

续表

经过几年的调整和合并，我国省级行政区划由原来52个减为46个，其中省30个、中央或大行政区直辖市14个、民族自治区1个、地方1个。1954年，我国撤销大行政区，共有省级行政区31个，行署、专区级行政区198个，市级行政区163个，县级行政区2103个（见表1-5）。

表1-5 1954年全国行政区划统计

（二）人民委员会时期（1954～1966年）

该时期我国实行省-（专区）-县-乡（人民公社）三实一虚四级制。1954年6月，《中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》发布，决定撤销六大行政区。

此时上层行政区划变动比较频繁，到1955年，省级行政区划变动情况如下：①将辽东、辽西两省合并为辽宁省。②撤销松江省，并入黑龙江省。③撤销宁夏省，并入甘肃省。④撤销绥远省，划归内蒙古自治区。⑤在14个直辖市中，除北京、天津、上海为中央直辖市外，其余11个全部改为省辖市。其中，沈阳市、旅大市、鞍山市、抚顺市、本溪市并入辽宁省，哈尔滨市并入黑龙江省，长春市并入吉林省，武汉市并入湖北省，广州市并入广东省，西安市并入陕西省，重庆市并入四川省。⑥撤销热河省，划归河北、辽宁、内蒙古。⑦撤销西康省，并入四川省。

省级以下行政区划的变化情况如下：全国县级行政单位数量，1959年为1837个，1963年增至2106个，1977年增至2152个。乡总数1957年底减至97030个，人民公社化以后，农村基层行政区划单位由乡改为公社。行署、专区级行政单位数量1959年减为158个，1965年又增至205个（见表1-6）。地方政权建设规范之后，县直管乡的条件具备，一些省全部或部分地撤销了县辖区，到1957年底全国县辖区数量减少到了8663个。

表1-6 1965年全国行政区划统计

（三）革命委员会时期（1966～1980年）

这时期我国实行省-地区-县-人民公社四级制行政区划。省级行政区的调整主要是将内蒙古自治区东部和西部部分地域分别划归黑龙江、吉林、辽宁和宁夏，其余较稳定。但是，作为省政府派出机构的专区等纷纷改为地区，并正式演变成省与县之间的一级行政区域，“文革”中县辖区大部分被撤销。1980年全国行政区划状况见表1-7。

表1-7 1980年全国行政区划统计

（四）人民政府时期（1980年以后）

1979年五届人大二次会议通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，将各级革命委员会改为各级人民政府。1982年《宪法》对地方政府组织结构及体制做出了重大改变，按照规定，全国实行省、县、乡三级行政体制。

改革开放后，我国行政区划的格局基本稳定，省级政区为一级地方政区，地区演变为市，形成了以省-市（州、地区）-县（市）-乡（镇）为主的实四级制和三实一虚四级制并存的行政区划体制。十一届三中全会以后，国家工作重心转移到经济建设，行政区调整开始注意尽量使其与经济区划、国土规划协调统一。此时，地级政区规模扩大，县级政区数量增多，恢复了乡和县辖区。

这一阶段，省级政区数量从30个上升为34个，上升幅度为13.33%，内地省级行政单位只增加了两个——海南省和重庆市。地级行政区划的调整较为明显。1978年《宪法》将地区改为省政府派出机构后，它还不是行政区域。1983年开始推行“市管县”体制，地、市合并，撤地设市，地级市不断增多，使得省、县之间的地级政区实化。至2007年底，全国有28个省份存在市管县，273个地级市领导了1266个县域，另外代管了308个县级市。县级政区数量自改革开放后呈增加趋势，结构性变化较为复杂，县、县级市、自治县的数量均大幅上升，1987年以后，撤县设市、设区及城市化发展，使县级市数量增加、县的数量减少。1998年以后，撤地建市，大量县级市被调整为地级市辖区，县级市数量逐渐减少，地级市数量有所增加。而近20年县级政区数量的增加主要是市辖区数量增加。2012年我国行政区划状况见表1-8。

表1-8 2012年中国行政区划统计

二 新中国行政区划变迁的主要特点

新中国行政区划变迁主要经历了军政委员会、人民委员会、革命委员会、人民政府四个时期，表现为从形成、变动、混乱到走向完善的制度变迁过程。具体而言，新中国成立以来的行政区划变迁表现了以下几个特点。

一是类型多，规模悬殊。我国行政区划的分类根据国情可以分为民族型政区，如自治区、自治州、自治县、民族乡、苏木等；一般型政区，如省、地级市、县、县级市、镇、乡等；特殊型政区，如大行政区、专署、行署、县辖区（区公所）、特别行政区等。

二是层级多元，设置多样。我国行政区划的层级设置呈现多元化特点，现行体制以省-市（州、地区）-县（市）-乡（镇）为主，此外还存在直辖市-市辖区、自治区-自治州-自治县（旗）-民族乡、省-县（市）-乡（镇）等多种样态。同时，同一层级的行政区设置存在多样化特点，如省级政区有直辖市、省、自治区、特别行政区等形式。这表明行政区划存在较强的灵活性与变通性，因循社会发展，不必拘泥于历史约束，而应该根据具体情况因时而动、因事而变。

三是高层稳定，基层变动。古代中国高层政区变动较大，而基层政区以“县”为代表，处于比较稳定的状态。新中国成立以来的行政区划变动与此不同，高层尤其是省级政区基本稳定，而市、县、乡级政区变动较大。市级政区由派出性质的行署、专区转变为领县的实体化行政层级。县级政区因为经济的发展变为市级辖区和县级市，因而数量减少较快，1983年有1942个，1992年有1668个，1999年有1510个，到2006已经减少为1464个。乡级政区因为裁撤和合并，也明显减少，1985年有91138个，1990年有55838个，2000年有43735个，到2006年为34675个，尽管2012年的数量为40446个，但是总的趋势是数量减少。