第2章 建设管理组织模式构建

2.1 江苏境内工程管理的方案设计及方案比选

2.1.1 方案概述

根据《南水北调工程总体规划》确定的南水北调工程管理体制与机制的总体原则和南水北调在江苏省的具体特点，参照已有水利工程管理体制，制定江苏省南水北调管理体制的几套讨论方案。这些方案可以概括为三类模式：一是“水源公司管理模式”；二是“省水利厅管理模式”；三是“水源公司和省水利厅直属单位共同管理模式”。其中，“水源公司管理模式”又分为“中央直管水源公司管理模式”和“江苏省管水源公司管理模式”。

2.1.1.1 水源公司管理模式

1.中央直管水源公司管理模式

成立南水北调东线工程有限责任公司，由作为中央出资人代表的国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）监管。下设南水北调东线水源有限责任公司和南水北调东线干线有限责任公司。

南水北调东线水源有限责任公司主要管理南水北调东线水源地江苏境内工程的运营，南水北调东线干线有限责任公司负责南水北调东线除江苏境内工程以北的所有干线工程的运营。

南水北调东线水源有限责任公司由江苏省人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称“江苏省国资委”）监管，按“国家控股，授权营运，统一调度，公司运作”的方式运行。公司运作的核心，一是要对作为商品基本特征的水量、水质负责；二是要实现国有资产的保值增值。具体负责偿还贷款，负责供水成本核算、供水水量的计量，负责水费的结算、使用和管理，负责骨干工程资产的保值和增值。

按照行政区划和工程具体分布情况，水源公司下设南水北调扬州、泰州、淮安、盐城、宿迁、徐州、连云港供水公司等7个子公司，以及水源公司江都、总渠、三河闸、骆运、淮沭、徐州分公司等6个直属分公司。

各子公司以下根据工程性质和职责，分别设立河道管理所、泵站管理所、取水口门管理所和水费管理所等管理机构。

各直属分公司根据管理工作需要，下设工程部、财务部和综合部等部门。具体负责辖区内泵站、水闸及控制性建筑物的管理。

各市供水公司既是水源公司的子公司，又是独立的法人。作为子公司，各市供水公司（盐城、连云港除外）要负责过境水的管理；具体负责辖区内输水河道与堤防、沿线建筑物和分水口门的管理；作为独立法人，负责本行政区域的供水业务。

中央直管水源公司管理模式如图2.1所示。

图2.1 中央直管水源公司管理模式框图

2.江苏省管水源公司管理模式

成立南水北调东线江苏水源有限责任公司，由江苏省人民政府管理，江苏省国资委具体实施监管。

江苏水源公司按“国家控股，授权营运，统一调度，公司运作”的方式运行。国有中央资产由国资委作为中央出资人代表委托江苏省国资委一并实施监管。公司运作的核心，一是要对作为商品基本特征的水量、水质负责；二是要实现供水资产的良性循环。

江苏水源公司下设直属分公司和子公司。按照行政区划和工程具体分布情况，分别设立水源公司江都、总渠、三河闸、淮沭、骆运、徐州分公司等6个直属分公司，以及南水北调扬州、泰州、淮安、盐城、宿迁、徐州、连云港供水公司等7个子公司。

各子公司以下根据工程性质和职责，分别设立河道管理所、泵站管理所、取水口门管理所和水费管理所等管理机构。各级管理机构尽量在现有河道、泵站和枢纽管理部门的基础上组建，并根据相关规程，本着人员精简高效的原则，配备工程所需人员。

各直属分公司根据管理工作需要，下设工程部、财务部和综合部等部门。具体负责辖区内泵站、水闸及控制性建筑物的管理。

各市供水公司既是江苏水源公司的子公司，又是独立的法人。作为子公司，各市供水公司（盐城、连云港除外）要负责过境水的管理；具体负责辖区内输水河道与堤防、沿线建筑物和分水口门的管理；作为独立法人，负责本行政区域的供水业务。

江苏水源公司具体负责筹措工程所需资金、偿还贷款，负责供水成本核算、供水水量的计量，负责水费的结算、使用和管理，负责骨干工程资产的保值和增值，并负责与山东签订省外供水合同，是省外供水的具体责任人。

江苏水源公司管理江苏境内的输水干线工程，各分公司直属总公司管理，总公司与各市供水公司间实行合同管理。各直属分公司、各市供水公司做好督察管理辖区内各管理部门的工作，各分公司管理所分别负责管理范围内泵站、水闸及控制物的管理，各市供水公司管理所分别负责所属输水河道与堤防、沿线建筑物和取水口门的管理。

江苏省管水源公司管理模式如图2.2所示。

2.1.1.2 省水利厅管理模式

成立南水北调东线江苏水源有限责任公司，负责南水北调一期工程在江苏境内新增资产的管理，江苏省国资委实施监管，江苏省水利厅对公司进行业务指导。原江水北调工程及资产仍由江苏省水利厅下属单位实施管理。

江苏水源公司按“国家宏观调控，政府授权营运，新老工程协调，准市场化运作”的方式运行。国有中央资产由国资委作为中央出资人代表委托江苏省国资委一并实施监管。公司运作的核心，一是要与现有江水北调工程一起协调运作，保证向北调水的水量、水质；二是要实现新增供水资产的良性循环。

江苏水源公司下设4个直属分公司，分别为三潼宝线供水公司、金宝线供水公司、徐洪河线供水公司、中运河线供水公司，负责运西线供水。在江苏省现有管理机构的基础上，由江苏省苏北供水局具体承担运河线供水管理职能，下设江苏省江都供水处、江苏省泰州引江河供水处、江苏省总渠供水处、江苏省三河闸供水处、江苏省淮沭供水处、江苏省骆运供水处、江苏省徐州供水处等7个直属供水处和扬州市供水局、泰州市供水局、淮安市供水局、宿迁市供水局、徐州市供水局、盐城市供水局、连云港市供水局等7个供水局，负责运河线供水。各供水处和供水局设置相关内部机构。

图2.2 江苏省管水源公司管理模式框图

江苏水源公司与江苏省苏北供水局是合同供水、资产委托管理的关系。运河线的新增资产和运西线的原有资产由江苏水源公司与江苏省苏北供水局签订工程资产委托管理合同，采取合同管理形式进行供水经营，明确委托管理期限、内容、职责、权限、管理指标及经济指标。

各市供水局具体负责辖区内输水河道与堤防、沿线建筑物和分水口门的管理；负责本行政区域的供水业务。

各供水局以下根据工程管理范围和职责，分别下设河道管理所、泵站管理所、取水口门管理所等管理机构。各级管理机构尽量在现有河道、泵站和枢纽管理部门的基础上组建，并根据相关规程，本着人员精简高效的原则，配备工程所需人员。江苏水源公司下设直属分公司，与沿线相关市供水局存在直接业务往来。

各供水公司、供水处以下根据管理工作需要，下设工程部（科）、财务部（科）和综合部（科）等部门。具体负责辖区内泵站、水闸及控制性建筑物的管理。

江苏水源公司具体负责偿还新建工程的贷款，负责管理范围内供水水量的计量，负责水费的结算、使用和管理，负责新增工程资产的保值和增值，并负责与山东签订省外供水合同，是省外供水的具体责任人。

省水利厅管理模式如图2.3所示。

图2.3 省水利厅管理模式框图

2.1.1.3 水源公司和省水利厅直属单位共同管理模式

成立南水北调东线江苏水源有限责任公司，负责南水北调一期工程在江苏境内新增资产的管理，江苏省国资委具体实施监管，原江水北调工程及资产仍由江苏省水利厅下属单位管理。

江苏水源公司按“国家宏观调控，政府授权营运，新老工程协调，准市场化运作”的方式运行。国有中央资产由国资委作为中央出资人代表委托江苏省国资委一并实施监管。公司运作的核心，一是要与现有江水北调工程一起协调运作，保证向北调水的水量、水质；二是要实现供水资产的良性循环。

江苏水源公司下设4个直属分公司，分别为三潼宝线供水公司、金宝线供水公司、徐洪河线供水公司、中运河线供水公司，负责运西线供水。在江苏省现有管理机构的基础上，由江苏省苏北供水局具体承担运河线供水管理职能，下设江苏省江都供水处、江苏省泰州引江河供水处、江苏省总渠供水处、江苏省三河闸供水处、江苏省淮沭供水处、江苏省骆运供水处、江苏省徐州供水处等7个直属供水处和扬州市供水局、泰州市供水局、淮安市供水局、宿迁市供水局、徐州市供水局、盐城市供水局、连云港市供水局等7个供水局，负责运河线供水。各供水处和供水局设置相关内部机构。

江苏水源公司与江苏省苏北供水局是合同供水、资产委托管理的关系。南水北调一期工程运河线新增资产由江苏水源公司与江苏省苏北供水局签订工程资产委托管理合同，采取合同管理形式进行供水经营，明确委托管理期限、内容、职责、权限、管理指标及经济指标。运西线原有江水北调工程资产由江苏省苏北供水局与江苏水源公司签订资产委托合同。

各市供水局具体负责辖区内输水河道与堤防、沿线建筑物和分水口门的管理；负责本行政区域的供水业务。

各供水局以下根据工程管理范围和职责，分别下设河道管理所、泵站管理所、取水口门管理所等管理机构。各级管理机构尽量在现有河道、泵站和枢纽管理部门的基础上组建，并根据相关规程，本着人员精简高效的原则，配备工程所需人员。江苏水源公司与沿线相关市供水局存在业务往来。

各供水公司、供水处以下根据管理工作需要，下设工程部（科）、财务部（科）和综合部（科）等部门。具体负责辖区内泵站、水闸及控制性建筑物的管理。

江苏水源公司具体负责偿还新建工程的贷款，负责管理范围内供水水量的计量，负责水费的结算、使用和管理，负责新增工程资产的保值和增值，并负责与山东签订省外供水合同，是省外供水的具体责任人。

水源公司和省水利厅直属单位共同管理模式如图2.4所示。

2.1.2 各模式预期效果和利弊分析

2.1.2.1 预期管理效果

1.中央直管水源公司管理模式

这种管理模式上层决策效率高，在供水方面管理效果会比较好，并且在各省之间调水更加灵活、高效。但是，在防洪、排涝等较为重要的功能方面可能管理效果不明显。如果协调不好，甚至会造成一定的损失。

2.江苏省管水源公司管理模式

这种管理模式主要是对江苏省内部进行机构和职能分配的调整，削弱了水利厅在水利工程方面的管理职能。这种管理模式在工程管理效率方面会有所改进，但是，在防洪、排涝等较为重要的功能方面可能管理效果不如目前。

3.省水利厅管理模式

在职能划分方面不打破现有的职权划分格局，因此，在组织形式上较为灵活，并且由于公司和水利部门合成一家，在现有分级分部门管理的组织框架基础上，进一步明确了水利部门作为南水北调新增资产的主管部门，在一定程度上可以强化水利厅作为工程主管单位的地位，在防洪排涝、供水等传统管理项目方面会做得比较出色，但是在资产的保值、增值、市场化运作、节水、提高用水效率等方面不能达到最优。

图2.4 水源公司和省水利厅直属单位共同管理模式框图

4.水源公司和省水利厅直属单位共同管理模式

在职能划分方面与现有的职权划分格局差别不大，又能体现准市场化运作的原则，兼顾现有江水北调工程的管理，因此，更易为各方所接受，也更易调动省级政府和部门的积极性，对于江苏省具有江水北调工程的现状，在水资源利用方面的协调将更为容易，对调水的经营性服务和防洪排涝等公益性服务都能兼顾，因此，预期在防洪与调水的效果方面，以及在江苏省内用水和向省外调水的控制效果上均较好。

2.1.2.2 适用范围分析

1.中央直管水源公司管理模式

由于这种模式把南水北调新增工程和原有江水北调工程都交由中央统一管理，对地方利益损害较大，因此必须是江苏省一级的各部门通过一定的途径讨论认可，能够接受并提出相关意见后方可实行。

2.江苏省管水源公司管理模式

这种模式应在中央把新增工程资产委托给江苏省代管的前提下，对江苏省内部门职能进行重新划分，将原水利厅有关调水工程和各市河道堤防工程的管理权限划归江苏水源公司的情况下适用。

3.省水利厅管理模式

这种模式在管理体制建设上不涉及其他部门，但在水利厅内部牵涉到管理部门的整合问题，在中央把新增工程的资产委托给江苏省代管、江苏省将所有调水工程的资产委托给水利厅管理的情况下适用。

4.水源公司和省水利厅直属单位共同管理模式

这种模式的实行对于部门之间的权利重新划分的量不大，只要中央将南水北调新增资产委托江苏省代管即可，既满足中央的南水北调运行原则，又兼顾地方职责和利益，在使用上较为灵活，适用范围广。

2.1.2.3 利弊分析

1.中央直管水源公司管理模式

优点：①由中央出面建立管理模式，在省与省之间便于协调；②符合国家关于南水北调工程运营的总体原则；③对生态环境的保护有促进作用；④降低行政管理成本。

不足：①各省不能有效地参与到南水北调工程管理中，没有足够的话语权，特别是对于江苏省具有江水北调工程的特殊情况，不易为地方所接受；②其管理的有效性取决于水源公司的运作能力和各省相关行业主管部门的支持力度，具有很大的不确定性；③水行政主管部门在其中的主导性差；④对防洪排涝等公益性服务不能达到较好的效果；⑤对地方利益侵害较大；⑥各级各部门参与性差。

2.江苏省管水源公司管理模式

优点：①完全符合国家关于南水北调工程运营的总体原则；②由省政府出面，在省级层面上便于协调；③降低行政管理成本；④有利于资产的保值、增值；⑤工程产权问题可得到妥善解决。

不足：①市场化程度高，对水利工程业务上的管理有不确定性；②削弱了水行政主管部门的职责，不利于调动积极性；③不利于公益性功能的发挥；④地方各部门参与度低；⑤工程的技术管理水平有可能不高。

3.省水利厅管理模式

优点：①水行政主管部门的主导地位突出；②机构的稳定性较强；③水行政主管部门的管理职能前移，提高了管理的时效性；④省内机构稳定、协调性好；⑤便于水资源的统筹管理。

不足：①不能及时适应管理体制的变动；②对提高用水效率，加强农业节水，促进苏北供水体制改革不利；③市场化程度低，灵活程度不高。

4.水源公司和省水利厅直属单位共同管理模式

优点：①符合国家关于南水北调工程运营的总体原则；②这种组合模式转换成本低；③各级各部门能有效参与，可最大限度地调动积极性；④有利于工程综合效益的发挥，提高工程利用率；⑤有利于政府财政扶持。

不足：①市场化进程不快，对水利逐步走向市场要不断努力；②对苏北供水体制改革的促进度不大；③组织结构较复杂，运作成本较高。

2.1.3 方案的选定

南水北调东线江苏境内工程管理体制既要按照南水北调工程管理体制确定的原则，又要充分考虑江苏省的具体省情和南水北调工程在江苏省的特点，才能最终实现科学合理性与现实可行性的有机结合。

首先是市场机制对南水北调工程管理运营的要求。水资源本身具有稀缺性，更重要的是具有不可替代性，表现在水是一切生命赖以生存的基本条件。水资源短缺时，用水会发生竞争。根据市场经济理论，在完善的、充分发育的市场条件下，市场机制通过价格的经济杠杆作用发挥对资源优化配置的作用，市场通过价格机制对供给主体和需求主体的市场行为进行双向调节，从而使供需双方自觉根据市场价格的变化对自己的生产或消费行为作出相应的调整。南水北调东线水源公司，如果作为完全市场经济体制下的企业，它的根本目标就应该是获得最大利润。

其次是水资源的特殊性限制了市场机制作用的充分发挥。水是一种商品，但其使用的广泛性和影响的深远性是其他任何商品所无法比拟的，水价格的变动牵涉到国民经济各行各业和千家万户，其经济的外部性和公益性特征明显；水资源受自然条件限制，在供给上呈现明显的区域性，在生产经营上形成自然垄断，使水商品的供需市场呈现几乎完全是供方市场的特点。还有，由于水资源商品的生产和销售具有范围大、战线长、管理难度大、控制手段差、执法权限和执法力度有限等方面的不利因素，使水市场的形成、发育和完善都不可能一蹴而就。所有这些，使市场机制在水产业的生产和运行过程中无法充分发挥作用。

最后是南水北调江苏段工程实行完全市场化的不可能性。南水北调江苏境内工程主要依托于江苏省现有江水北调系统。首先，苏北地区水系极为复杂，供水工程数量多，范围广，且大多兼有防洪、排涝、航运等功能，供水工程很难与其他水利工程截然分割。其次，江苏省内供水仍以农业为主，按照供水市场化要求，则供水价格由供水成本和水资源供求关系共同决定。而南水北调省内供水绝大部分是农业用水，主要用户是农民。要实现按成本供水，在长时期内是不可能的，这样就无法形成真正的省内供水供求关系，完整的供水市场的建立也就无从谈起。

综上所述，比较前面的4种管理模式，从科学性、可行性和符合南水北调工程运营基本原则处着眼，参照比选表，选定水源公司和省水利厅直属单位共同管理模式作为推荐方案。一是有针对性对具备条件的工程实行准市场化运作，可逐步加快供水市场化的发展；二是有利于市场手段与行政手段的有机结合，在运行机制上避免出现政策性的突变，易于被各级政府和水行政主管部门所接受，能够有效利用行政程序，解决管理体制上的复杂问题，协调相关矛盾；三是可以有效衔接政府部门与供水单位间的关系，在经营活动中兼顾经济效益和社会效益，实现追求利润与履行社会义务的有机结合；四是有利于维持政府对供水活动特别是农业供水的扶持政策，在一定程度上规避经营风险。

当然，该方案也存在着不利于苏北供用水管理体制改革，难以在短时间内根本改变用水管理粗放局面的不足之处。但是在目前完全实行准市场化比较困难的情况下，该方案是较合适的选择，也是符合经济发展阶段性对管理体制客观要求的。

2.2 江苏境内建设管理组织的实施框架

2.2.1 江苏水源公司组织体系

江苏水源公司负责南水北调一期工程在江苏境内新增资产的管理，设立董事会、监事会，并设经理层。江苏水源公司组织结构如图2.5所示。

图2.5 江苏水源公司组织结构图

江苏水源公司与江苏省苏北供水局是合同供水、资产委托管理的关系。南水北调一期工程运河线新增资产由江苏水源公司与江苏省苏北供水局签订工程资产委托管理合同，采取合同管理形式进行供水经营，明确委托管理期限、内容、职责、权限、管理指标及经济指标。运西线原有江水北调工程资产由江苏省苏北供水局与江苏水源公司签订资产委托合同。

各市供水局具体负责辖区内输水河道与堤防、沿线建筑物和分水口门的管理；负责本行政区域的供水业务。各市供水局以下根据工程管理范围和职责，分别下设河道管理所、泵站管理所、取水口门管理所等管理机构。

各供水公司、供水处以下根据管理工作需要，下设工程部（科）、财务部（科）和综合部（科）等部门。具体负责辖区内泵站、水闸及控制性建筑物的管理。

2.2.2 各机构职责及内容

江苏水源公司：建设期负责筹措工程建设资金、工程建设；运营期负责偿还新建工程的贷款，负责省际供水计划实施，水费收取、管理和利用；负责和江苏省苏北供水局之间供水关系的协调；负责供水成本核算、供水计量；负责水费的结算、使用和管理；负责新增资产的保值增值。

江苏水源公司下属公司：协调三潼宝线供水公司、金宝线供水公司、徐洪河线供水公司、中运河线供水公司4个分公司相互之间以及与有关市供水局之间的关系。4个分公司具体负责所属工程的正常维护和运行管理，监督指定区段内干线分水口门分水流量的控制，监督供水沿线取用水计划的执行；参与市界分水断面的测流计量工作，监测用水量，确保运西线供水调度计划的实施。

苏北供水局及其下属供水处：负责现有江水北调工程供水资产的管理运营，运河线新增南水北调工程也委托江苏省苏北供水局进行运行管理、维护。江苏省苏北供水局负责指导、监督和协调运河线7个供水处之间以及与有关市县供水局之间的关系。7个供水处具体负责所属工程的正常维护和运行管理，监督指定区段内干线分水口门分水流量的控制，监督供水沿线取用水计划的执行情况；参与市界分水断面的测流计量工作，监测用水量，确保运河线供水调度计划的实施。

各市供水局及其下属机构：接受江苏省苏北供水局和江苏水源公司的指导和监督、检查，负责境内现有及新增南水北调河道和取水口门的维护和管理，负责区域内的供水和过境水的经营管理工作，指导灌区和乡镇以下供水者协会的供水经营管理。参与市界分水断面的水量计量工作。负责区域内供水水费的征收、管理和使用。

2.3 工程交易机制设计

2.3.1 项目划分方案设计

2.3.1.1 工程项目划分原则

江苏境内工程项目划分主要有以下原则。

（1）将实现工程建设目标的工程放在优先位置，设立独立设计单元，并及早安排实施。其中，以保证水质和按时向山东境内输水放在最优先位置，首先考虑安排设计。

（2）将工程属性相近及相关联的工程放在同一设计单元。根据工程属性，江苏境内主要工程有泵站工程、河道工程；相对次要的工程有截污工程、水资源控制及水质监测工程等。而这些不同属性的工程，建设技术或建设条件相差很大。如泵站工程，江苏境内泵站多，且均为低扬程、大流量，在设计上有许多共性的地方，将其划分为独立设计单元，有利于保证工程质量和降低工程造价。

（3）在设计单元划分中充分考虑行政区划。对跨地区（市、县）的工程尽可能划分为独立的设计单元，以方便建设组织和管理。

（4）充分考虑建设条件。如截污工程单体一般较小，但建设条件异常复杂，因此有必要将工程沿线各市所属截污工程单独划分设计单元，实行独立的规划、设计和施工。

（5）有利于项目法人/业主方组织管理。在南水北调工程中，设计单元工程是基本的管理单位，划分设计单元有必要考虑方便业主方的组织管理，以降低工程建设管理成本。

2.3.1.2 工程项目划分原则依据

（1）《南水北调工程总体规划（2001年修订）》，国家计划委员会、水利部，2002年10月。

（2）《南水北调东线工程总体规划（2001年修订）》，水利部淮河水利委员会、水利部海河水利委员会，2002年10月。

（3）《南水北调东线第一期工程可行性研究报告》，中水淮河工程有限责任公司等，2005年12月。

（4）《南水北调建设管理工作指南》，国务院南水北调办建设管理司，2005年1月。

2.3.1.3 南水北调东线江苏境内设计单元工程、单位工程划分

根据上述分析，南水北调东线江苏境内工程划分为8个单项工程、40个设计单元工程。其中，三阳河潼河宝应站工程、长江—骆马湖段（2003）年度工程和骆马湖—南四湖段江苏境内工程3个项工程为水利部已批复工程。

（1）单项工程1：三阳河潼河宝应站工程。该单项工程不仅是向山东境内输水的骨干工程之一，也是江苏江水北调的重要工程，因此首先实施。根据工程属性将该单项工程分为三阳河潼河工程、宝应站工程两个设计单元工程。

（2）单项工程2：长江—骆马湖段（2003）年度工程。该单项工程包括江都站改造工程、淮阴三站工程、淮安四站工程和淮安四站输水河道工程4个设计单元工程。其中，江都站改造工程为南水北调东线江苏境内的咽喉工程；淮阴三站工程、淮安四站工程和淮安四站输水河道工程相对集中，考虑到工程进度安排和建设管理的方便，将这两组设计单元工程放在一起组成单项工程。

（3）单项工程3：骆马湖—南四湖段江苏境内工程。该单项工程包括南水北调东线（江苏境内）进入山东最后的3个泵站工程：刘山站工程、解台站工程和蔺家坝站工程。为方便管理和进度安排，该项目群放在同一单项工程，拟根据工程进度要求同时统一组织实施。

（4）单项工程4：长江—骆马湖段其他工程。该单项工程包括运河、徐洪河沿线17个设计单元工程。

（5）单项工程5：江苏省截污导流工程。为方便建设管理，将该单项工程根据行政区划分为4个设计单元工程：淮安市截污导流工程、宿迁市截污导流工程、扬州市截污导流工程和徐州市截污导流工程。

（6）单项工程6：东线江苏境内专项工程。将江苏省文物保护工程、血吸虫北移防护工程、东线江苏境内调度运行管理系统工程和东线江苏境内管理设施专项工程4个设计单元工程包括在内。

（7）单项工程7：南四湖水资源控制、水质监测工程和骆马湖水资源控制工程。该单项工程包括姚楼河闸工程、杨官屯河闸工程、大沙河闸工程、南四湖水质监测工程和骆马湖水资源控制工程。

（8）单项工程8：南四湖下级湖抬高蓄水位影响处理工程。该单项工程仅包括1个设计单元工程：南四湖下级湖抬高蓄水位影响处理工程，其为省界工程。

南水北调东线江苏境内工程所属单项工程、设计单元工程和单位工程划分见表2.1。

2.3.2 招标机制设计

2.3.2.1 招标方案设置

投标方案应根据招标项目的特点和要求，并考虑投标周期、评标难度等因素设置。投标方案的设置主要考虑3个方面的因素：一是项目可行性研究报告已经审定，投标人受审查结论约束，难以提出突破性方案；二是招标项目地域性强，相比可行性研究阶段勘察设计承担单位，其他投标人对工程客观条件理解不深，短期内提出的技术方案不易形成竞争优势；三是工程实施要求招标投标周期较紧，影响方案设计的深度及质量。为此，根据招标目标以及合理的设计周期要求，投标方案作为考察投标人设计能力以及设计方案优劣的“考题”，选取了3个方面的内容，包括对招标项目的理解及总体设计思路、项目建设应重视的问题及对策、关键技术方案设计等。其中，关键技术方案的设置，主要针对工程特点以及项目可行性研究报告审查意见中要求进一步优化、比选的内容，适当选取重点和难点，其具体要求的设置既要鼓励方案创新，又要不违背原审查意见的原则，同时还应兼顾在下阶段设计中的实际应用。因此，在对具体方案分别提出具体要求的同时，规定投标技术方案设计仅作为招标阶段评标的依据，中标后招标人可视下阶段工作的实际情况要求中标人采用或不采用该投标方案，或采用其他投标人的先进投标方案，中标人应根据相关意见对投标方案进一步比选、修改、调整、完善。

2.3.2.2 招标程序设计

勘察、设计招标程序与其他招标类似，总体上也经过招标、投标、开标、评标、定标5个阶段，但各阶段的具体内容则因勘察、设计招标的特殊性有所差异。3个项目的招标程序为：编制工作大纲、组建招标工作机构→编制招标文件、办理招标审批手续→发布招标公告→资格预审、发售招标文件→现场勘察→标前会→招标文件澄清、答疑→投标单位递交投标文件→组织成立评标委员会、编制标底→开标→技术评标→商务评标→评分汇总→确定中标人→发中标通知书→合同谈判→签订合同。

2.3.2.3 招标文件编制要点

招标文件编制要点有以下几个方面。

（1）合同工作范围及内容。从设计内容、设计阶段及后续服务内容3个方面进行了详细规定。设计内容包括向上级主管部门报批的完整工程初步设计的所有内容，即泵站建筑物及河道工程设计、供电线路、征地移民、水土保持、环境保护设计，以及设计所需的勘察、科学研究试验工作等；设计阶段包括初步设计、招标设计、施工图设计3个阶段；后续服务内容包括设计文件审查期间、施工招标期间以及施工期间的服务工作。

（2）招标人工作要求。按照国家相关技术规范、规程，南水北调工程相关建设管理规定，以及项目法人的管理要求按不同设计阶段分别拟定。初步设计阶段要求设计内容、深度达到相关规程要求，工程概算全面、合理，并通过上级主管部门的审查；招标设计阶段要求在批准的初步设计基础上进一步优化、完善设计和控制投资，为工程招标提供可靠依据，并应通过相关部门的审查；施工图阶段则要求满足设备材料采购、非标准设备制作、施工安装及施工进度的需要，并通过相关部门的审查；另外，规定勘察工作应满足设计对勘察资料精度、内容和进度的要求；后续服务期要求做好配合服务以及修改完善、变更设计工作。

（3）投标补偿。勘察、设计招标与其他招标的一个重要区别在于要求投标人提供设计方案成果，而提出一个具有竞争性的设计方案，需要经历资料收集、现场查勘、深入分析、反复论证比选等过程，投标成本较高，因此是否设置投标补偿是影响招标成果质量的重要因素之一。为吸引更多优秀的投标人，并鼓励其积极提出切实可行的优化方案，本工程招标设置了投标补偿，对经评审排名前三名的未中标的投标人，按排名先后分别给予一定的投标补偿。

（4）知识产权保护。勘察、设计招标的另一个特点是涉及知识产权保护问题，投标方案体现了投标单位的核心技术和工程经验，往往带有专利或专有技术，而招标人拟采用未中标人的先进投标方案时，也涉及知识产权保护问题。因此，本工程招标设置了知识产权保护措施，规定对经评审具有一定的先进性，且未获得投标补偿费的未中标的投标人的某一或某些投标方案，经协商被招标人采用的，可获得一定的方案使用费。

（5）投标报价。投标报价由设计费、勘察费、科学研究试验费3项组成，各项费用均为固定总价。设计费，以招标项目建筑安装工程费用为基数，要求投标人根据国家相关收费规定以及合同工作内容报综合设计费率，以上级主管部门批复的初步设计概算相应基数为依据进行合同结算。勘察费，规定按实物工作量进行报价，要求投标人在招标人提供的可行性研究阶段地质勘察资料的基础上，根据下一步设计工作的需要自行测算实物工作量，并按国家相关收费规定进行报价。科学研究试验费，则依据招标文件规定的内容和要求，以及投标人认为必需的其他试验项目，按市场情况进行报价。

（6）评标办法。评标办法采用百分制综合评分法，根据本项目招标需要以及技术复杂程度，技术标总分值控制在50～60分，商务标总分值控制在40～50分。具体评分指标如下。

1）技术标。

a.对项目的理解和总体设计思路。主要考察投标人对项目的宏观认识程度以及对建设理念的理解和把握，分值为3～4分。

b.项目应重视的问题及对策建议。主要考察投标人对项目勘察设计、施工、建设管理等方面关键问题的认识和把握，以及通过技术创新解决问题、提高效益的能力，分值为10～12分。本项指标可进一步分类细化以引导评标。

c.关键技术方案及设计图纸。主要从技术经济角度评审方案的先进性与合理性。该部分是技术评标的主要内容，分值为30～40分。可按技术方案具体内容分解评分指标，如可分解为总体布置方案10分、机泵选型及进出水流道设计方案10～15分、站身结构设计方案10～15分等。上述分解指标又可按对各投标方案的具体要求进一步细化以引导评标。

d.项目技术负责人答辩。主要考察投标人配备的项目技术负责人对项目的理解和把握程度、勘察设计总体组织思路、技术把关以及解决问题的能力等，分值为10分以内。

2）商务标。具体包括资信和业绩、项目资源配置、勘察设计工作大纲、投标报价等评分指标。各指标分值权重按对勘察设计成果质量的影响程度进行分配，前3项可基本接近，对于投标报价，考虑招标项目不确定因素少，技术复杂程度一般，分值宜控制在10～12分。为防止投标人以压低勘察设计费作为竞争的手段，评标设置标底，投标报价超出或低于标底一定范围以外均予扣除一定分数。上述指标也可进一步细化以引导评标。

（7）关键技术方案投标内容及要求。关键技术方案设计是技术标投标的主要内容。以泗阳站为例，投标关键技术方案的设置，根据工程重点、难点以及有关可行性研究审查意见的要求，共选取了以下3项内容。

1）总体布置方案。给定单项建筑物内容、特征水位、施工期导流要求等设计条件，并提供工程可行性研究报告中的总体布置方案作为基本方案。投标设计内容为根据枢纽防洪、调水功能要求，结合施工导流、截流布置对工程总体布局进行优化，要求着重处理好泵站与相邻建筑物、引河与航道、泵站与外围交通联系等几个相邻部位的关系，有利于防洪、调水、施工及管理运行，减少工程投资等，提供相关设计说明及图纸。

2）机泵选型及进出水流道设计。给定泵站设计参数、可行性研究报告审定的泵型及装机台数。投标设计内容包括选择水力模型、原型泵结构型式、叶片调节方式、拟定水泵主要结构尺寸及安装高程、选择配套电机并拟定其外型尺寸，并根据拟定的原型水泵结构尺寸比选泵站进出水流道型式，选择断流方式。要求推荐的水力模型力争达到国内外同行业领先水平，并须提供原模型水泵综合特性曲线以及有关模型研制开发、试验、成果鉴定及工程应用情况证明等资料；机组各项性能指标满足规范要求，结构先进、运行稳定、调节灵活、安全可靠，便于安装检修及管理；机组与土建综合方案技术经济合理。

3）站身结构设计。给定站身稳定计算水位组合以及工程可行性研究报告批复同意的站身各控制高程、尺寸。投标设计内容为根据地质条件、机电设备及进出水流道型式等进行泵房内部布置，拟定泵房各部位主要尺寸，并进行站身稳定分析，要求布置合理、安全可靠、有利施工安装、管理方便、经济合理，提供相关设计说明及图纸。

2.3.3 发包策划设计

2.3.3.1 南水北调东线江苏境内工程发包方式选择

工程发包策划内容较多，有些内容可采用常规的做法，但设计单元工程的发包方式、标段划分、合同类型选择、评标决标机制等环节，与设计单元工程的特点、工程建设条件和建设市场情况等关系密切，有必要专门设计。

（1）对于建设条件较好的泵站（新建）工程，根据其建设技术较为复杂、工种交叉多、施工干扰大等特点，可考虑试点应用DB或EPC方式。充分利用DB或EPC方式能实现设计施工整合优化、设计施工责任主体单一，并可实现设计与施工，以及土建施工与设备安装统一协调。针对建设市场上DB或EPC承包人缺乏的现实，可根据工程实际，允许具有一定资质等级的设计单位、施工单位组成的联营体投标，或由目前具有一定设计资质的设计单位中标后，允许由其将施工部分分包，或由目前具有一定施工资质的施工单位中标后，允许其将设计部分分包。

（2）对于建设条件较为复杂的河道、泵站改造和截污等工程，由于其征地拆迁等建设条件复杂，宜采用传统的DBB发包方式。充分利用目前建设市场上设计、施工专业化的队伍分别承担设计和施工任务，并由业主方承担设计、施工等不同承包人、供应商间的协调管理。

（3）工程发包时机的选择。目前工程发包时机选择一般分3种情况：一是初步设计完成后发包；二是施工图完成后发包；三是在初步设计完成后，施工图设计前，增加招标设计，然后组织发包。根据南水北调东线江苏境内工程实际，若采用DB或EPC发包方式，可在初步设计完成后发包；若采用DBB发包方式，则可在初步设计完成后增加招标设计，然后进行发包。运用这一时机发包的优势在于：一方面可利用招标设计对初步设计进行优化，使设计更优；另一方面增加招标设计后，细化了设计，使工程更加清晰，可防止在施工过程中出现过多的变更或索赔事件的发生。

2.3.3.2 施工标段划分与合同类型选择

（1）施工标段划分。施工标段划分应考虑的因素有工程施工特性、设计单元工程总进度计划、工程施工布置，以及施工干扰和业主方协调管理工作量等方面。对于泵站等不同工种施工较为集中的工程，采用土建施工与设备安装整合发包较为适当；对于河道工程，一般为沿线分布，可设置多个工作面同时施工。此外，河道工程经常还可能跨不同行政区域。考虑到工程进度和建设管理协调方便，通常按行政区划分标，实行分项平行发包。

（2）合同类型选择。根据合同款项支付方式，可将合同分为总价类合同、单价类合同和成本加酬金类合同。其中，总价类合同业主方管理最简单，管理成本也低；成本加酬金类合同业主方管理的工作量最大，管理成本相对也高。合同类型的选择主要决定于工程的明确成度或工程的确定性，即工程实施中变化的大小。对十分确定的，即在实施中变化十分小的工程，如地质条件简单、设计较为深入和功能不会变化的工程，或单独发包的临时工程，一般采用总价合同；对不十分确定的，如地质条件复杂或设计不太深入存在修改可能性的工程，采用单价合同较为适当。对于南水北调东线江苏境内工程，初步设计已较为完善。因此，一般不采用成本加酬金合同。

2.3.3.3 评标决标机制选择

目前基本评标决标机制有两种：一是最低报价中机制；二是综合评标机制。研究表明，当合同后的交易成本很低时，选择最低报价中机制较为科学；当合同后的交易成本可能较高时，选择综合评标机制较为合理。在建设市场和业主方管理方式相同的条件下，合同后的交易主要决定于工程的技术复杂性和工程结构的确定性。可将南水北调东线江苏境内工程分为两大类：泵站工程和河道工程。对于河道工程，技术相对简单、工程产品质量也较易辨识，实施过程中，业主方监督管理工作量小，相应的交易成本会较低；而对于泵站工程，工程技术相对复杂，对工程地质等方面要求较高、隐蔽工程多，工程实施过程中，业主方要花较大的精力进行监督管理，相应的交易成本也较高。因此，对南水北调东线江苏境内工程，泵站类较为复杂的工程可采用综合评标机制；河道类较为简单的工程可采用最低报价中机制。