1.5　计划经济逐步终结与产业部门的撤销

从计划经济到市场经济的转变，是中国体制改革最为核心的主题。它经历了从计划经济到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济的认识变化，经历了从社会主义市场经济体制初步确立到社会主义市场经济体制不断完善的历程。1984年，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，大大推动了从计划经济体制到市场经济体制的转型。当时的经济体制改革，主要是以转换经营机制为重点进行企业改革，以发挥市场机制的作用为重点，建立和完善市场体系，改革和完善价格机制，改革宏观经济管理体制，改革对外经济贸易管理体制。从计划经济过渡到市场经济，这是经济体制的一种彻底转轨。这个转轨的过程大致是：首先将市场机制部分地引入到大一统的计划经济体制内来，在其内部培育起一个新的市场经济体制的生长点。然后随着它的成长壮大，逐渐成为与计划经济并立的另一极，从而使计划经济与市场经济“双轨”并存、共同调节经济运行，最后，市场经济体制取代计划经济体制占据调节国民经济运行的主导地位，经济转轨过程宣告完成。[40]市场经济体制取代计划经济体制的过程实际上也就是产业部门逐步撤销的过程。

1.5.1　计划经济与产业部门

计划经济的核心在于中央高度集权控制下的强制性资源分配。计划经济体制的核心是产权制度和财政金融制度。在计划经济体制下，生产资料所有制实际上就等同于全民所有制和集体所有制，这二者被合称为公有制。在计划经济体制下，公有制产权在各级政府之间也有分配，各级政府都有自己直接控制的一部分企业，这是一种多层级的产权制度。公有制产权制度的要义在于，首先，它使得各级政府的财政收入与其控制的企业挂钩；其次，为了实现从所控制企业提取的政府收入的最大化，各级政府深深介入企业的生产经营活动中。计划经济条件下实行的是一种以统收统支为基本特征的财政制度。统收统支指的是地方政府的财政收入全部上缴，支出由上级政府统一拨付；国有企业的利润全部上缴，财务开支由财政部统一规定，亏损由财政部门进行补贴；行政事业单位的经费由财政部统一拨核。统收统支的财政制度的制度安排有利于在计划经济下集中国家的物力、财力，新建大中型建设项目，统筹安排国家财力，实现财政收支平衡，因此，统收统支的财政制度乃是计划经济体制的必然要求。

与统收统支的财政制度相配套的则是统存统贷的金融制度。在20世纪80年代中期时，虽然企业的流动资金和固定资产投资先后改为了贷款，但是，贷款资金的分配并没有走向市场调节的方式。当时的金融体制是计划经济体制的组成部分，是完全从属于计划经济体制的被动式融资体制，整个社会的金融活动是根据国家所制定的国民经济计划（实物生产计划）来进行的。银行的任务就是为国营企业获得计划所提供的生产要素、生产计划所规定的产品，从而最终完成国家所规定的生产计划提供足够的信贷资金，银行实际上只是根据国家计划提供信贷或货币的出纳。人民银行各级分支机构的存款统一作为总行的负债，由总行统一使用，贷款统一由总行按照计划逐级下达，无论是贷款规模指标还是贷款结构指标，都以指令性计划下达，甚至资金供应的条件、利率高低、期限长短也都由计划决定。基层银行只能在核批的贷款指标数额内发放贷款，对企业的贷款必须有国家批准的生产购销计划。

计划经济条件下中央高度集权控制，是通过分割性的产业部门设置，也就是说，是一种条条管理型的条块分割体制来实现的。[41]条条管理型是与中央集权管理体制相联系的，它的主要特点是中央或上级政府职能部门垂直对本系统条条实行直接的领导，从而一定程度上弱化了各个层级的地方政府所应有的权力和作用，上级政府依靠“条条”对整个区域实行集中统一的领导。建国后，中国进行的中央与地方关系调整，以调整条块关系为主要内容。所谓加强中央集权，就是加强中央的条条控制，所谓地方分权，就是加强地方的块块控制，因而始终未能走出“一统就死，一放就乱”的怪圈。产业部门的设置，其实就是政府把经济生产职能以政府部门的形式来承担，比如设置化学工业部、地质矿产部、石油部、邮电部、机械工业（一、二、三等部）等等，部门直接管理行业内企业的生产、投资、技术进步、产品设计等等，甚至中央的产业部管到地方的行业，使地方没有进行投资和上项目的权力，企业更是没有建设经营的自主权。

1.5.2　市场经济与政府职能转变

从计划经济体制到市场经济体制的转变，必然会导致政府职能的转变。在这个转型的过程中，政府的职能开始发生历史性变化：首先，计划机制配置资源的职能开始弱化，而市场机制配置资源的程度和范围逐步加强和扩大。中央计划职能对国民经济的调控范围越来越局限于那些关系到国计民生的重大产品的生产经营上，而一般产品的生产更主要地是受市场机制的调节。其次，原有的单一计划价格体系被打破，取而代之的是由计划价格、供求协议价格、市场调节价格等形式组成的价格体系，最后大多数产品的价格由市场供求决定。政府越来越倾向于运用价格政策和价格机制来调节社会生产和社会需要。再次，政府已逐步重视运用财政政策和货币政策以调控宏观经济运行。国家财政开始由过去单一的再分配职能发展为收入再分配和用财政政策调节经济的双重职能，政府已经开始注重运用货币政策对经济运行进行调控。

需要指出的是，从计划经济到市场经济的转型，以及随之发生的政府职能的转变，并不是一个一蹴而就的过程。在中国特殊的国情状况下，政府职能的转变在很长时期内表现出“双轨制”的特征，即总体上市场在政府调控和资源配置中发挥着基础性作用，但在重要的资源、能源和公用事业领域，依然是政府力量占主导地位；总体上是价格机制发挥主导作用，经济调节以财政调节和货币调节为主，但在某些领域，也存在政府直接干预价格和直接进行行政干预的措施；总体上政府对经济发展进行宏观指导调节，但也与采用直接手段的宏观调控交替运用，从而表现出体制转轨时期的政府特殊职能。

1.5.3　产业部门撤销演变

适应从计划经济体制到市场经济体制的转变，分割性的产业部门设置伴随着经济体制改革和政府职能的转变而逐步撤销。这种撤销采取的一般路径是，产业部门经调整转变为国有公司，国有公司通过改制，要么彻底走向市场，要么继续保持在本领域的垄断地位，从而实现了中国的行政管理体制从计划到市场的转型。

产业部门的撤销，伴随着两个过程而逐步完成。

一是分权化。分权化是改革开放以来中国进行体制改革的一条主线。在诸多领域的分权中，经济领域的分权占据着主导地位，经济领域是分权体现得最为明显的一个领域。改革开放以前，中国的经济体制是一种高度集权的“资源再分配—利益满足”体制。在这种体制下，政府通过制定计划来全面进行资源配置。这种高度集中的“资源再分配—利益满足”体制奠定了中央和地方政府关系的模式，即高度中央集权型的模式。在这种模式下，中央政府具有强制性的指挥权，因为这种模式下的政治体制是采用高度集中的方式再分配资源，协调各种利益要求。资源再分配权主要集中在中央，地方政府的权限很小，决策大多由中央一级作出。这种体制，从总体上讲，不利于地方积极性和创造性的发挥。在中国这样一个“超大社会”里，单单依靠中央来完全实现全社会的调控是难以想像的，从社会资源总量上说难以实现，从技术上来说也难以实现。从推进现代化的角度看，只有发挥了中央和地方两个方面的积极性，才能真正实现有效的社会调控。因此，扩大地方调控能量是中国改革的一项主动选择，也是一项合乎理性的选择。而扩大地方调控能量的要点，就在于权力下放，主要是经济领域的权力下放。

二是企业自主决策、自主经营、自主投资、自我发展、自负盈亏，逐步成为市场的主体，产业部门的管理在产品经济向商品经济、计划经济向市场经济的转轨中日益显得多余和问题丛生，最后不得不退出政府机构的历史。在计划经济时期，由政府代为企业进行生产什么、生产多少、怎样生产的决策，再以计划指令的形式下达给企业。实践证明，这种由政府代替企业决策的经济调节方式，由于政府并不知道未来社会的需求会发生什么样的变化，有的产业部没有科学细致计划的能力，因而往往是错误的；并且企业没有技术进步的动力，没有降低消耗的动力，没有积极为社会需求而生产的动力。低效率和高消耗是这样一种管理体制的特征。因此，投资和生产的主体、决策者，从政府各产业部转向企业，企业从按各部门的计划生产，转变为为社会需求而生产，企业因此而自主投资和配置资源，这是产业管理部门被取消的必然原因。

三是市场化。市场化就是市场机制在一个经济体系中对资源配置发挥的作用持续地增大，经济对市场机制的依赖程度不断加深和增强，市场体制从逐步产生、发展到成熟的演变过程。市场化主要有广义和狭义两种涵义。广义地讲，经济市场化泛指一国经济中市场产生、发育、成长和成熟的自然的动态的演进过程，几乎所有的国家或迟或早、或先或后都要经历市场化的过程。发达国家这一过程早已完成，市场化已经达到了很高的水平，而大多数发展中国家正在经历这样的过程。狭义来说，经济市场化是指社会资源由计划或行政命令配置向主要依赖市场配置的转换过程，也可以理解为计划经济向市场经济转轨、市场经济发育和不断成长的过程，原苏联东欧国家的市场化基本上表现为这样一个过程。中国语境下的市场化，一般而言也是指这样的一个过程。分权化削弱了条条的职能，增强了地方政府的职能权限，市场化削弱了条条直接介入经济生产过程的权力，在生产领域引入了市场机制。产业部门的撤销，就是随着分权化和市场化的深入而逐步趋于消解的过程。

1988年的国务院机构改革，撤销产业部门动作甚大。时任国务委员的宋平在向七届全国人大一次会议所作的《关于国务院机构改革方案的说明》中提出：“这次机构改革不是搞简单的撤减、合并，而是转变职能，按政企分开的原则，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主。同时，把原来行政机关的部分职能转移到各种协会去承担。”方案中提出了组建能源部的动议：“为了统筹管理和开发能源，对能源工业实行全行业管理，调整能源结构，加快能源建设，撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部。原水利电力部中的电力部分划归该部。石油部撤销后，拟组成中国石油天然气总公司，保留中国海洋石油总公司；煤炭部撤销后，除东北内蒙古煤矿公司外，拟将其他统配矿组成中国统配煤矿总公司；核工业部撤销后，组建中国核工业总公司。这些新组建的公司，由能源部归口管理。新组建的能源部是国务院统管全国能源工业的职能部门。其主要职能是，拟订能源工业的方针政策和战略布局，搞好综合平衡和宏观决策；促进能源的合理利用和开发；拟订有关的法规、条例和经济调节政策，监督、协调生产建设，提高经济效益；拟订技术政策；协同国家计委推动社会节能和能源的综合利用。”

1993年，时任国务院秘书长罗干在向八届全国人大一次会议所作的《关于国务院机构改革方案的说明》中，专门就专业经济部门的改革作了说明：“关于专业经济部门的改革，按照不同情况，将专业经济部门的改革分为三类：一类是改为经济实体，不承担政府行政管理职能；一类是改为行业总会，作为国务院的直属事业单位，保留行业管理职能；一类是保留或新设的行政部门，这些部门的机构也要精干，主要职能是规划、协调、服务、监督。改为经济实体的，有航空航天工业部。这主要是考虑到航空和航天行业的企业有条件办成经济实体，行业管理任务又较少，可以由有关综合部门进行协调。航空航天工业部撤销后，分别组建航空工业总公司、航天工业总公司。改为行业总会的，有轻工业部、纺织工业部。目前我国轻纺产品绝大部分已经实行市场调节，价格已经放开，又无大型直属企业，可以不再设置政府专业部门。轻工业部、纺织工业部撤销后，分别组建中国轻工总会、中国纺织总会，主要职能是搞好行业规划，实施行业政策，进行宏观指导和为企业提供服务。保留或新设置的行政部门，有冶金工业部、化学工业部、铁道部、交通部、邮电部、水利部、农业部、林业部、建设部、地质矿产部。对外经济贸易部更名为对外贸易经济合作部。撤销能源部，分别组建电力工业部、煤炭工业部，同时撤销中国统配煤矿总公司；撤销机械电子工业部，分别组建机械工业部、电子工业部，同时撤销中国电子工业总公司。为了促进生活资料和生产物资统一市场的建立，搞活商品流通，撤销商业部、物资部，组建国内贸易部。”

1998年，时任国务委员兼国务院秘书长罗干在向九届全国人大一次会议所作的《关于国务院机构改革方案的说明》中，进一步明确了专业经济管理部门的改革方案，“将煤炭工业部、机械工业部、冶金工业部、国内贸易部、轻工总会和纺织总会，分别改组为国家煤炭工业局、国家机械工业局、国家冶金工业局、国家国内贸易局、国家轻工业局和国家纺织工业局，由国家经贸委管理。国家经贸委及其管理的各国家局负责组织制定行业规划和行业法规，实施行业管理。这些国家局不直接管理企业，所制定的行业规划、行业法规以国家经贸委的名义发布。电力行业已组建国家电力公司，不再保留电力工业部，电力工业的政府管理职能并入国家经贸委。国家粮食储备局改为国家发展计划委员会管理的国家局。将化学工业部、石油天然气总公司、石油化工总公司的政府职能合并，组建国家石油和化学工业局，由国家经贸委管理。化工部和两个总公司下属的油气田、炼油、石油化工、化肥、化纤等石油与化工企业以及石油公司和加油站，按照上下游结合的原则，分别组建两个特大型石油石化企业集团公司和若干大型化肥、化工产品公司”。并强调，专业经济管理部门的主要职责是：制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。专业经济管理部门都要实行政企分开，切实转变职能，不再直接管理企业。