2.3　地方政府竞争

循着政府推动经济发展的思路进一步分析，可以发现，地方政府为增长而展开的竞争是中国经济取得成功的又一重要原因。在过去40年中，中国政府在保持政治上的高度集中的同时，多次进行了经济上的分权改革，地方政府发展经济的主动性和积极性不断增强，各地之间存在的发展差距又激发了形形色色的“经济竞赛”。尽管地方为增长而展开的竞争可能引起过度投资，但是其推动经济发展的积极意义不可忽视。竞争为经济发展带来了动力和活力。

地方政府间竞争是中国经济高速增长的重要动力。许多经济学家将中国40年来的增长奇迹归功于地方政府之间为增长而展开的竞争。地方政府间的竞争主要是政治激励和经济激励决定的。政治激励主要表现为地方官员的晋升激励，为了晋升，就必须有一个好的政绩。经济激励主要表现为地方政府的财政激励，为了分成，就必须发展好当地的经济。政治激励和经济激励为地方政府充分发挥自身的积极性和主动性提供了充足的动力。因为不管是政治激励还是经济激励最后都体现在GDP上，所以最终表现为地方政府惟GDP马首是瞻。[100]中央政府对地方政府进行的经济分权把巨大的经济体分解为众多独立决策的小型地方经济，创造出了地方为经济增长而展开激烈竞争的“控制权市场”；虽然没有彻底的私人产权制度和完善的金融体系，但却有了地方之间为经济增长而展开的充分竞争，这种竞争导致地方政府对基础设施进行投资并对政策环境进行改善，加快了金融深化的进程和融资市场化的步伐。尽管地方为增长而展开的竞争可能导致过度投资（比如“羊群行为”），但是地方间的竞争却从根本上减少了集中决策的失误，牵制了违背比较优势的发展战略的实施；同时，地方为增长而展开的竞争让中国经济在制造业和贸易战略上迅速迎合和融入了国际分工的链条与一体化的进程；外商直接投资的增长和中国经济的深度开放是地方为增长而竞争的结果（张军，2005）。林毅夫和刘志强（2000）的实证分析也表明，在控制了同时期其他各项改革措施的影响后，财政分权提高了省级人均GDP的增长率。[101]

2.3.1　GDP指标考核与地方政府行为

在中国的干部人事制度下，地方政府官员的政治升迁很大程度上取决于他所在地区的GDP数量。这表明，政治因素在促进地方发展方面具有激励和导向作用。在这种情况下，地方间的GDP竞赛势所难免。

作为一种统计标准，GDP是国民经济核算体系的核心指标。改革开放之初，中国人开始关注GDP。此后，随着GDP增长成为国民经济发展的重要目标，GDP在中国几乎是家喻户晓。与此同时，GDP指标逐步取代过去的政治挂帅而成为考核地方政府业绩的主要标准。从实际效果看，地方政府在体制转换过程中对GDP的追求，推进了中国经济的发展。

首先，GDP指标简化了地方政府的活动标准，凝聚了发展共识和力量。既然GDP成为最高的奋斗目标，那么，地方政府活动的规范标准也简单化了，就是看它们是否能够增加GDP的产出，换句话说，能否促进当地生产力的发展。“不管白猫黑猫，能抓住耗子就是好猫。”邓小平这一观点，在新时期成为各级地方政府解放思想、大胆变革的有力思想武器，焕发了地方政府加快发展的热情和干劲。同时，以GDP作为各项发展中的重要考核指标，有利于地方官员从形形色色的模糊认识中摆脱出来，增进发展共识，凝聚发展力量。以广东的发展为例，40年前，广东以破釜沉舟的气概“杀出一条血路”，一跃而成为在全国领先发展的经济大省。正是在对GDP的热切追求中，各级地方官员“换脑筋”，摒弃“以阶级斗争为纲”的思想而冲上经济建设前线，招商引资的“能人”和开路建厂的“干将”层出不穷，为广东经济的快速成长提供了源源不尽的政治推力。

其次，地方政府成为市场主体，高效率地配置资源，促进了改革初期的经济发展。按照通行的政府理论，政府既不是市场竞争主体，也不应代替市场配置资源。但在改革之初的中国，为了实现GDP的增长，地方政府被赋予了推进市场化的历史责任。在市场主体缺位的情形下，地方政府通过市场化的强制性制度变革直接扮演了市场主体的角色。表现在地方政府为市场发育创造条件，成立地方性企业、招商引资、经营资本、投资上项目、流动性创造等方面。地方政府具有公司的许多特征，分权下的地方政府也越来越表现出“地方法团主义”和自利的倾向，追求地方利益的最大化。[102]这对于市场主体缺位的改革初期来讲十分必要。政府发挥市场主体的作用，政府的威信、资源的支配权、自由行为权使其对资源配置的交易费用在改革的初期和中期较低，政府既提供政策性商品，又提供本应由市场来提供的普通商品，由于是资源配置动态效率的结果，因而有力地推动了转型初期的经济发展。

第三，GDP考核引起地方政府间竞争，导致非均衡的经济增长。作为具有独立利益的主体，地方政府为谋取本地GDP的增长，采取不同的竞争策略，以增强本地经济的竞争优势。各地方政府之间进行的是非合作博弈。随着政府间竞争日益激烈，地方政府间为在要素竞争中取胜，除建立吸引各种要素的载体，比如开发区、园区和特区外，还允许民间主体进入由政府直接控制和垄断的资源配置领域，各地方政府纷纷退出竞争性领域和能够由民间主体经营的非竞争性领域，博弈过程加速了各地区间的市场化进程。由于要素禀赋的差异，各地方政府间进行的是非对称博弈。最终，博弈导致了地区间的非均衡增长。

总体来说，在过去40年中，以GDP为主的政绩考核机制，在调动地方政府发展经济的积极性、促进地方政府之间的竞争，进而推动经济发展方面，是起了积极作用的。这一点，恐怕不能因为它的缺陷而简单地予以否定。

2.3.2　地方之间发展的比较与攀比

在中国人的语汇中，比较和攀比更多地带有贬义，不过，中国各地在发展问题上的比较和攀比恰恰有力地推动了国家的经济增长。假设没有这样的比较和攀比，中国的经济今天可能就是另外一种景象。

在计划经济时期，中央高度集权，地方政府缺少发展经济的自主权，也感受不到发展经济的动力和压力，所以，各地处于共同贫穷状态。改革开放以来，随着权力下放的改革迅速推进，这种情况迅速有了变化。首先，权力下放极大地调动了地方的积极性，推动了改革的深入和经济的发展。“随着地方自主权的扩大，地方政府在区域经济事务中的决策空间不断拓展，地方政府改变了过去那种被动执行的行为模式，激发了对本区域经济建设扩张的冲动，从而增强了地区经济活力，刺激了地区经济增长。”[103]其次，权力下放增强了地方政府对地方经济的自我组织、自我发展的能力，提高了地方政府的工作效率。随着地方经济权限的扩大，地方政府对发展地方经济的积极性和责任感增强了，从而改变了以往地方经济发展和结构调整完全依赖中央计划和政府投资的被动局面，解决了地方政府决策时效性不强和参与经济活动动力不足的问题。再次，权力下放还促使一部分地区先富起来，而先富地区对落后地区具有明显的示范效应。这一系列积极变化为地方之间发展的比较和攀比奠定了基础。

以GDP指标考核地方政府政绩使发展的比较和攀比成为常态。大量事例表明，地方政府官员非常热衷于GDP和相关经济指标的排名。[104]与此相联系，当上级政府提出某个经济发展指标（如GDP增长率），下级政府就会竞相提出更高的发展指标，出现层层分解、层层加码现象。这方面的例子俯拾皆是。最近的一个例子是，在全国的“十一五”规划中，年均经济增长预期目标设定为7.5%，而在全国31个省、自治区、直辖市公布的“十一五”规划中，预计平均GDP增速却是10.1%，最高的达13%，最低的为8.5%，以至于国家发展和改革委员会紧急发文要求各省、自治区、直辖市为GDP增长“减速”。[105]可以说，在发展速度问题上，各地都有自己的理由，都希望自己的发展速度远远高于全国平均速度。所以，就有了这样的现象：沿海发达地区往往强调要发展得更快一点；西部地区以“西部大开发”为名强调发展速度应高于全国其他地区；东北地区强调“东北振兴”就应该实行特殊政策，发展速度不能低于全国；中部地区强调“中部崛起”就必须体现在发展速度更快上。全国各个地区各有各的理由。沿海、西部、中部和东北，地区之间相互比较和攀比，各个地区内部的省际、市际、县际也相互比较和攀比。

那么，应当如何评价地方之间发展的比较和攀比呢？我们以为，应当从两方面来看。一方面，确实如大多数人所评价的，地方之间发展的比较和攀比带来了许多消极后果。比如，在改革之初和改革中期，地方之间发展的比较和攀比，造成了地方保护主义的兴起，引起地区分割和“诸侯经济”；各地重复建设、产业结构趋同现象严重；无序竞争和恶性竞争一度泛滥。各地之间的比较和攀比，导致地方政府过度追求GDP，造成了比城市形象中的马路宽度、广场面积、城市标志和形象工程，造成了公共资源一定程度的浪费。还有，地方之间的比较和攀比，造成经济持续升温，各种能源、原材料供应紧张，生态环境破坏严重，中央政府调控经济的能力面临考验，等等。但另一方面，也应看到，正是这种比较和攀比，为地方经济的发展提供了强大的外在动力，促进了高水平的经济增长。具体来说，首先，为了在比较中占据优势，各地方政府主动加大对基础设施投资的力度，大力改善投资环境，提升城市形象，提高了政府办事效率。事实上，中国地方政府间围绕招商引资的各种竞争，比如“零地价”政策，使得中国这些年外资流入一直处于世界前列。国内民营资本也开始受到中西部地区政府的关注和垂青。因此，从根本上说，地方之间发展的比较和攀比是发展环境得以持续改善的行政基础。其次，地方之间的比较和攀比尽管可能造成“重复建设”，并且容易被指责为资源的重复配置，但是，与计划经济完全不同的是，地方之间的“贸易”联系却在不断加强。不仅互补性的贸易增加了，而且“行业内”贸易增长得更快。这方面数量不多的研究文献发现，当人们在批评各地“重复建设”的时候，从各省的“投入—产出表”来分析，一个地区对其他地区的“贸易依存度”是增加而不是下降了。地方政府为发展而进行的比较和攀比，实际上促进了区际贸易的发展，而经济的发展又反过来强化了地区之间的经济往来与一体化的进程。现在的珠三角和长三角地区就是一个很好的例证。没有地方之间发展的比较和攀比，就难以形成这些地区的经济繁荣与增长，也看不到这些地区正在逐步清晰化的产业集聚和分工模式。探讨“中国经济奇迹”，不应忽视这一现象。

2.3.3　招商引资热情

招商引资是地方政府发展经济的重要抓手，也是地方政府竞争的重要内容。改革开放以前，中国政府的工作重心不在于经济发展，因而没有招商引资之说。改革开放之后，中国政府开始实施鼓励利用外资的政策，相关法律法令陆续出台，各地响应中央号召，招商引资活动随即展开。进入20世纪90年代以来，随着改革开放的深入推进，一股招商引资热在全国迅速蔓延开来，由东向西，由南到北，气势宏大，参与的地区和人员众多。

事实上，地方各级政府正是这一场全国性招商引资热的主要推动者。政府参与招商引资，或者说，招商引资依靠政府，有着多方面的原因。其一，在中国的国情和体制下，政府承担着发展经济的使命。这一点，中国与发达国家有很大不同。从总体上讲，中国的生产力发展水平较低，不少地方的经济发展是在一穷二白的基础上进行的。在这种情况下，单靠民间的积累和市场的作用往往很难推动经济的快速发展。而政府通过出台优惠政策、兴办开发区、发布招商引资项目、推介本地优势等，往往能收到比单纯企业招商更好的效果。这也增加了政府直接参与招商引资的信心。其二，或许更直接地，是地区间竞争的压力。改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，在全国经济快速增长的大背景下，地区间的竞争不断加剧。而现行管理体制中对地方政府官员的考核过分注重GDP指标的做法，更是强化了这种倾向。在纵向财政资金短缺的情况下，采用一切手段和方法吸引外部资金几乎成为不少地方发展经济的唯一手段，由此，以地方各级政府为主体所形成的庞大力量有力地推动着招商引资这股热潮迅即地向全国蔓延。其三，地方政府高度认同招商引资是促进经济发展的重要方法。比如，有的地方官员提出，“招商引资是实现跨越式发展目标的重要途径”，“招商引资十分重要、现实、便捷、有效，有利于解决资金不足，扩大经济总量，激活地方经济”，“大招商、快发展，小招商、慢发展，不招商、难发展”，“要绷紧做好招商引资工作这根弦”等。在上述思想认识的指导下，各地纷纷辟建开发区、工业园，敞开大门招纳天下客商。招商团、经洽会等活动，层出不穷，十分热闹。

从各地实践看，地方政府在招商引资活动中扮演了重要角色。第一，是投资环境的营造者，主要是提供招商引资的优惠政策，进行招商引资的宣传活动，完善招商引资项目的基础设施条件，营造公平对待外来投资者的舆论环境和社会风气。第二，是招商引资活动的组织者和领导者，提供招商引资信息，规划招商引资重点项目，组织对外宣传推介，组建招商团队，协调招商引资活动。第三，是投资项目的合作者，地方政府作为地方国有企业的资产管理者，推进国有企业产权制度改革，推出国有企业的合资合作项目，与外来投资者进行谈判，达成合作意向，履行投资合作义务。第四，是市场秩序的监管者和维护者，维护公平竞争的市场秩序，纠正地方保护主义倾向，及时有效地制止不正当竞争行为。

正是基于上述角色定位，地方政府在招商引资中发挥了关键性作用。具体来说，一是提供信息。就是将本地的各种经济信息汇集起来，再经过加工整理，统一对外发布。由于政府是公权行使部门，具有权威性和可信度，因此，以它提供的信息为依据进行投资活动，在相当程度上降低了外来投资者的信息风险和交易成本，避免和减少了决策失误。二是设定政策。地方政府以提供市场机会和利润空间为导向，为外来投资者提供包括信贷资金、土地使用权、劳动力、产权、税费及产品销售方面的优惠政策。在经济发展相对落后的地区，这种政策导向的作用表现得尤为明显。三是遴选项目。即根据市场前景、本地资源优势、利润水平、政策导向等因素，地方政府遴选出对于外来投资者有吸引力的项目，作为重点项目。四是宣传推介。在选定招商引资项目后，地方政府通常会对项目进行包装，并通过举办会展、登门联络、电子商务、新闻媒体等方式予以推介，以引起社会关注。五是促成合作。对于有合作意向的外地企业，地方政府采取一切积极有效措施，促成双方合作目的的实现。六是服务和维权。政府为外来投资者提供方便快捷的行政服务，简化办事程序，提高办事效率，为外来投资者排忧解难。同时，通过各种行政手段和法律手段，保证外来投资者的合法权益，打击和制止对外来投资者的不法侵害。

总体而言，地方政府招商引资的成效是明显的。首先，外来投资的进入，增强了地方经济综合实力。地方政府抓好了招商引资，引来了项目、资金和技术，能够培育新的经济增长点，提高劳动生产率和经济效益，增加税收，壮大财政，从而增强当地经济综合竞争实力。我国沿海和东部地区经济发展的实践充分地证明了这一点。其次，外来投资的进入，提升了竞争水平，加速了优胜劣汰机制的形成，有利于当地产业结构的优化调整和升级换代，有利于刺激当地企业提升技术、管理水平。而且，大企业的进入，往往能够带动本地的一批相关外围产业，形成良好的产业链。第三，提高了人民生活水平。在招商引资活动的带动下，地方政府注重投资环境的改善，在有利于外来投资者的同时，也为当地群众带来了利益，如生活环境改善、就业机会增加、收入增多，等等。一句话，人民的生活水平有了不同程度的提高。

当然，地方政府的招商引资热也存在一些问题。例如，一些地方政府之间在招商引资中互挖墙脚，恶性竞争愈演愈烈。有的地方甚至一个政府内部的各部门之间都发生恶性竞争。诸如此类的问题，需要在今后的实践中不断改进。

早在20世纪70年代末，因政府财政收入严重不足，作为区政府派驻到基层的机构，街道成为招商引资的生力军。不过，随着经济的快速发展，街道成为招商主体的弊端也逐渐凸显，首当其冲的是占用了大量本应用于社会服务管理的资源。有些产能落后、本该被淘汰的企业甚至也被引进，还能享受税收优惠。2008年，上海开始试点取消街道招商引资，但由于当时街道贡献的税收，在部分区县税源中占比较大，这项试点推行得并不顺畅，仅静安和原浦东新区进行了彻底剥离。

2014年上海市委启动一号课题“创新社会治理、加强基层建设”，并形成“1+6”文件，提出取消街道招商引资职能，并取消相应的考核指标及奖励，街道经费由区财政全额保障。并规定从2015年起，全面取消街道招商引资，从浦东新区开始试点。2015年底，上海所有街道已全部取消招商引资。街道工作重心将切实转移到社区治理和服务上来。这次上海之所以全面取消街道招商引资，一方面是因为目前各区财力，已经足以保证街道正常工作开支，更重要的是为了加快政府职能转变和产业转型升级。紧接着，在宣布2015年全面取消街道招商引资功能及相应考核指标和奖励后，上海又开始试点取消镇一级的招商引资职能。2015年3月17日，上海市浦东新区宣布取消张江镇、村两级招商引资引税职能，同时将张江高科技园区管委会承担的园区社会管理职能，原则上都转由张江镇来负责。这项改革将原本微妙的开发区与所在乡镇、街道之间的关系划分得更加清楚：开发区管经济，镇负责社会管理。2017年5月，上海浦东首尝取消镇政府招商引资权，由区级政府统筹镇级政府做好服务工作。2017年9月，上海又通过了《关于加强本市各区招商引资统筹工作的指导意见》，提出在取消街道招商引资职能后，进一步规范镇级政府招商引资并加强区委、区政府统筹。这意味着上海各区的招商引资加速进入“全区一盘棋”时代。原先由街道承担的招商服务工作，将由区级层面承担。但街道并非与经济服务工作全然脱节，而是变直接参与为间接参与，要在营造良好公共环境上下工夫。

此后，全国多个省市也进行了相似的改革，比如南京出台《深化街道和社区体制改革实施方案》，明确全面取消街道GDP考核以及4个主城区与其他建成区所在街道招商引资任务考核，建立为民服务绩效考核新体系。2017年9月，成都部分地方已尝试取消对乡镇（街道）的经济指标考核，成立投促中心和投资研究中心。杭州取消主城区各街道招商引资考核，强化街道服务职能。2017年9月，杭州出台《关于进一步完善杭州市招商引资机制的若干意见》，除了提出取消主城区各街道招商引资考核，还成立市投资促进领导小组，完善产业招商规划、引导产业合理布局，特别要加强重大项目招引，充分发挥“一个项目、一名领导、一套方案、一抓到底”的项目引进专项组制度作用。济南市也新设投资促进局，集中人财物力专攻招商。济南市投促局将济南市发改委和济南市商务局的对内、对外招商引资职责“合二为一”，使招商引资形成内外合一、专业运作、力量集中的招商引资管理体制。

2.3.4　各具特色的发展模式

在发展经济的过程中，中国各地结合自己的实际，形成了各具特色的发展模式。其中，广东、浙江、江苏和山东的发展模式尤其引人注目。

广东是中国经济改革和发展的“排头兵”。2017年，广东实现GDP 89789亿元，约占全国的1/9，比1978年的185亿元增长148倍，年均递增10.8%，经济总量超过新加坡、中国香港和中国台湾地区，连续33年居全国首位，人均GDP是全国平均水平的1.45倍；城镇居民人均可支配收入30 296元，比上年增长9.5%，扣除价格因素实际增长5.7%，城市居民家庭恩格尔系数为35.3%，下降0.9%；农村居民人均纯收入14874元，增长10.7%；扣除物价因素实际增长7.0%。2017年完成工业增加值、财政总收入、外贸进出口、加工贸易出口、贸易顺差、社会消费品零售总额均居全国第一；地方税收收入更是连续13年居全国地税系统之首。

然而，广东发展模式的本质是外源性经济。[106]具体来说，外源性经济主要通过持续大规模地利用外资、发展外向型经济，来推动本地工业化进程。其核心是对外贸易和利用外资。按照投资动机的不同，外源性经济可以分为成本指向型和市场指向型两类。前者主要来自我国港澳台地区和东南亚国家，以劳动密集型的加工贸易为主。该类型技术含量低，赚取的仅仅是加工费，但这一类型在外向型经济中占大多数。后者属于欧美日等发达国家瞄准占领中国市场而来发展的企业，但这一类型所占比例低，外商往往不愿意将核心技术透露出来。外源性经济发展模式的优点在于：第一，资源配置空间大，可以充分利用国内剩余生产资源和闲置设备，增加就业人员，提高要素利用率。第二，有利于引进先进技术与经营管理经验，提高企业管理水平。同时，由于输往国外产品的标准较高，因此可以利用出口来提高劳动生产率和技术水平。第三，起点低、起步快，使产业结构向高一级发展，这是欠发达地区实现追赶型目标的主要方式。对于一个发展中国家或地区，积极发展外源性经济是实现经济快速发展的必经之路。

从20世纪80年代初起，广东凭借自己地处沿海地区、毗邻港澳、华侨遍天下的得天独厚的优势，抓住我国港澳台地区与东南亚国家劳动密集型产业转移的机遇，大力发展“三来一补”等外向型工业[107]，走出了一条典型的以外源性经济为先导的发展道路。这一发展道路推动了广东经济20多年的迅猛发展，使广东的生产规模和出口量快速扩张，成为全国第一的工业大省和出口大省。同时，外源性经济的发展极大地增加了这一地区的社会财富。据广东省的统计分析，全省城乡居民储蓄余额与外源型企业产值之间的关系十分密切，两者的相关系数高达95.8%。可以说，广东经济的繁荣在很大程度上是外源性经济直接投资的结果。

但另一方面，一个地区的发展长期以外源性经济作支撑是不足取的。事实上，近年来广东的外源性发展模式正面临日益严重的转型压力，未来理想的发展模式就是要实现内外源经济的协调发展。通过数据分析，也能发现其存在的不足，从经济总量方面看，广州和深圳两大一线城市的GDP就占了整个广东GDP的1/2。剩下的19个地级城市，才占了另外一半，出现严重发展不均衡的局面；从区域位置方面看，珠江三角地区与粤东粤西、粤北山区的经济差距，已经成为制约广东经济社会协调发展的瓶颈。

为此，从2008年开始，广东各地出现了诸多体制改革，有东莞的“腾笼换鸟”、广州的财政公开、顺德大部制改革与深圳的权力制衡试验等等。广东省社科院发布的《2017年度广东产业转型升级指数评价研究报告》显示，广东作为全国最早面临转型升级压力的经济大省，在党的十八大以来，主动适应和引领经济发展新常态，以推进供给侧结构性改革为主线，加快产业转型升级，围绕产业创新动能转换、工业提质增效、服务业能级提升、互联网新业态培育等方面不断发力，推动产业结构调整走在全国前列，对推动广东乃至全国的经济增长起到了重要支撑作用。工业转型升级加快推进和新兴行业快速发展，是2018年上半年广东省经济发展的显著特点，而工业转型升级方面值得关注。上半年，广东规模以上工业企业实现增加值15 121.95亿元，同比增长6.2%；规模以下工业增加值增长5.2%，是2015年上半年以来的最高增速。其中，支柱产业强有力支撑了整体工业发展，电子信息业、电气机械和器材制造业、汽车制造业增加值分别增长9.0%、7.9%和11.3%，三大行业增加值合计对全广东省规模以上工业增长的贡献率达59.6%。

浙江是中国东部沿海的一个省份，在经济发展的自然资源条件方面并不具有特别明显的优势，是一个“资源小省”，区域经济发展水平在改革开放前长期居国内中游。改革开放以后，浙江凭借其率先改革带来的体制创新优势，区域经济发展十分迅速，生产总值从1978年124亿元猛增至2017年的51768亿元，人均生产总值83923元、远高于全国平均水平，仅次于天津、上海、北京。2017年全省城镇居民人均可支配收入35 152元、农村居民人均纯收入22028元，民营经济增加值占全省GDP的70%左右，在全国率先实现城乡免费义务教育，高中阶段教育毛入学率达到96%，浙江2010年率先在全省范围基本普及从小学到高中的12年教育，全省社会发展水平居全国各省市区第一位。

浙江发展模式的本质是民营资本推动。数据显示，浙江推进经济发展所采取的措施中，积极推动民营经济的发展是浙江经济快速发展的一个重要法宝。目前，民营经济已经成为浙江经济非常重要的组成部分，有些地区民营经济的比重已经达到80%以上，如温州，民营经济占经济总量的比重已达85%以上。

从中国第一位个体工商户到如今令世界瞩目的互联网经济，“浙商精神”是浙江创业者们不变的内驱力。浙江民营经济的快速发展始于20世纪80年代。1979年，浙江有个体工商户8091户、8690人。进入80年代后，浙江的民营经济开始快速发展，许多地市在80年代已经开始有意识地抓民营经济发展。2017年，浙江有个体工商户331.74万个，私营企业163.48万个，2017年浙江省全省民营经济实现增加值27561亿元，占GDP的60.2%。根据2017年全国工商联发布的中国民营企业500强、中国民营企业制造业500强、中国民营企业服务业100强三大榜单中，浙江分别有120家、111家和12家民企进入全国100强，民企进入全国500强，在中国制造业民营企业品牌竞争力50强中，浙江民营企业占有23席上榜；2017年浙江民营企业出口额为2325亿元；浙江个体工商户吸纳就业人数（按照工商登记口径）为92.41万人，私营企业吸纳就业人数312.25万人。2017年浙江百强民营企业入围门槛达到124亿元，年度销售总额（营业收入）、企业净资产、净利润等指标，分别增长16.77%、5.88%、13.62%。民营百强销售总额达到36992.29亿元，比2016年的31678.58亿元增长16.77%。2017年销售额突破千亿元的浙企从2016年的4家增加到8家，这8家企业在2017年共创造了11 558.73亿元的营收，占据百强民企总营收的31.25%。

浙江民营经济的快速发展与诸多因素密切相关。首先，各级政府部门勇于解放思想，为民营经济发展提供了良好的政策环境，这实际上是政府推动地方经济发展的表现。其次，地方政府真抓产权制度改革，提倡自然人控股，提升民营经济在经济总量中的比重，这就鼓励和激发了民众的创业精神。再次，政府奉行大市场、小政府的管理理念，体现了政府的管理创新。最后，地方政府能够充分发挥群众的智慧，总结和弘扬民众的创业精神并加以引导。

江苏位于中国东部沿海，属于经济发达省份。就经济总量而言，2017年全省全年实现地区生产总值85 900亿元，多年来全国排名第二。2017年的人均生产总值95 394元，名列全国各省、自治区第一，仅次于天津、上海、北京。江苏发展的特点是从社队企业到乡镇企业。从20世纪70年代在计划经济中顽强发展的社队企业，到90年代，江苏全省农村社会总产值中，不断发展的乡镇企业已是“五分天下有其四”，工业经济总量已是“三分天下有其二”。1979年到1990年，江苏乡镇工业总产值由74亿元增加到1170亿元；企业数量由54500个增加到10万个。企业人数由263万增加到587万。乡镇企业为江苏的发展作出了重大贡献。毋庸讳言，江苏的乡镇企业具有浓厚的政府背景。这主要是由于，在当时的体制条件下，企业还需要来自政府的政治保护，另外，企业同政府保持良好关系，可以从政府那里得到包括土地批租在内的实际便利。90年代以后，随着乡镇企业在短缺经济和卖方市场下形成的机制优势日渐丧失，江苏又大力推动了以产权制度改革为重点的乡镇企业改革，进一步激发了企业的内生增长动力，促进了民营经济的加速发展。2017年，全省私营企业总数达254.7万户，连续七年位居全国第一。

江苏发展模式可以表述为：实行农村工业化，推动城乡协调发展。在理论上，发展中国家或地区的工业化有两条途径：一是只发展城市工业，农村衰败；二是发展农村工业，城市工业和农业共同繁荣。苏南就选择了第二条道路，率先大办农村工业。费孝通在1983年指出：“在苏南地区，城市工业、乡镇工业和农副业这三种不同层次的生产力浑然一体，构成了一个区域经济的大系统。这是一个在社会主义制度下农村实现工业化的发展系统，展现了‘大鱼帮小鱼，小鱼帮虾米’的中国工业化的新模式。”[108]这种模式是中国农民的一个伟大创造，是中国特色社会主义的一个重要特征。

苏南乡镇工业的发展，首先振兴了农村小城镇。现在，苏南许多城市已经成为外来务工人员占多数的“移民城市”。苏南模式开创的农村工业化、农村城镇化与市场化的实质是城乡协调发展。也就是说，“苏南模式”创新的实质是城乡协调发展，是二元社会结构的转变。农村非农产业的发展，改变了传统的城市工业、农村农业的区域经济和社会发展的格局。日益增长的农村非农产业不仅成为区域经济发展的主要动力，而且也逐步发展成为区域经济的主体。在农村经济的快速发展中，城乡之间加强了资本、人力、技术等生产要素的流动，城乡之间的经济横向联合得到了空前的发展。江苏的外向经济也是推动其发展的强劲动力。全省实际利用外资连续多年保持全国第一。

山东与浙江、江苏一样，位于中国东部沿海，是中国的经济大省。山东无论在资源丰裕度、交通基本设施建设、人力资源价格、工业成本以及重工业化等方面皆具有比较优势。20世纪90年代开始，山东连续14年保持中国经济大省第三名的位置。2017年实现生产总值72 678亿元，实现进出口总值2343亿美元，其中出口1 371亿美元；城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入达到33016元和15970元。2008年至2017年，山东经济保持高速增长，增长速度快于全国水平。

山东发展模式的特点是：经济发展以众多大型企业集团为支撑。山东省的大型企业较为著名的有：海尔集团、浪潮集团、新汶矿业集团、济南山水集团、潍柴动力股份有限公司、山东移动通信有限责任公司等，如2005年中国国家统计局公布的全国1948户大型工业企业中，山东省占263户，比上年增加81户，保持第一位。山东省政府有关部门的统计资料显示，2017该省营业收入超过500亿元人民币的工业企业达36户，超过200亿元人民币的达95户。山东魏桥、山东能源、海尔、山东能源、信发、兖矿、山东电力、山东钢铁、海信、南山等10家企业集团营业收入超过千亿元人民币，山东魏桥、山东能源和海尔全年营业收入超过2400亿元人民币。

这种发展模式，虽然不能给当地群众带来立竿见影的丰厚收入，给人的印象似乎活力不足，地方税收也有所欠缺，但它仍然有其存在的价值。其一，发展工业是地区经济提升的必然途径。没有工业作基础的第三产业可能会换来短期的表面繁荣，但不能从根本上带动本地经济发生质的变化。其二，大企业集团虽然不能使当地群众的生活水平在短时间内有很大提高，但长远来看，它对群众的致富是有利的。其三，大企业集团虽然对地方财政的贡献相对有限，但这种模式却为国家创造了大量的财政收入和企业利润。今后，山东省的发展模式，从增加城乡居民收入，扩大就业机会等方面看，也需要向发展大型企业与促进中小企业发展相结合的模式调整。

从以上几种发展模式的比较来看，广东的经济发展主要依赖于我国港澳台地区和国外资金的投入和拉动，这种模式的优点是，资金注入规模大，有外销市场，劳动密集程度较高，可以转移大量的农业剩余劳动力和增加就业，缺点是，国民收入的大部分被外商赚去，经济受国际市场波动的影响较大；浙江发展主要依赖于本地资金积累的内源发展，以民间推动为主，优点是国民收入的大部分留在国内，城乡居民比较富裕，中等收入人口较多，因失业造成的贫困人口较少，在国际市场不景气时，国内市场上回旋的余地较大，需要改进的是产业结构需要升级换代，管理和公司股权、治理结构等等要进行创新；江苏经济发展开始主要取决于乡镇集体企业的发展，政府推动的色彩较为明显，并且招商引资也是其主要的推动力，优点是很快得到和吸收国外的应用技术和管理经验，有国外市场销售通道，缺点是集体经济在发展的一定阶段需要明晰产权，进行改革，国民收入的一部分被外商分配，国民生产总值可能较大，但得到的国民收入可能相对较少；而山东的发展则得益于国有和集体大型企业的发展和推动，后来其进行产权和治理结构的改革，发展方式上大企业集团为主力的特点较为明显，政府主导的色彩也较为明显，优点是有规模经济效益，形成骨干企业为核心的工业体系，GDP和地方财政收入增加可能较快，缺点是由于个体、微型和中小企业相对较少，导致中等收入人口相对浙江较少，政府财政实力强，而城乡居民收入可能相对增长速度较低。因此，在经济发展的过程中，各地都有自己的特色，这种差异化发展，使民间力量、外资力量和政府主导推动的力量，成为中国整体经济发展的不同动力。

2.3.5　地方政府促进经济发展的行为[109]

在中国的转轨时期，地方政府的行为一直是一个引起人们争议的现象。许多人，包括国外和中国的研究者常常根据新古典经济学的理论，把地方政府的行为归于政府行为一类，并据此认为，地方政府参与经济改革和经济发展过程是具有消极作用的。一些经济理论研究者甚至杜撰了一个想象中的改革模式，在这个模式中，促进经济决策部门以及一部分接近上层核心决策层的理论家被描述成改革的推进力量；而地方政府部门则常常被定位于改革阻力的角色，例如在推进企业改革，稳定宏观经济，熨平经济波动，减少地区发展差距等方面，地方政府的作用常常被描述成消极的。不能排除在有的地方会有这种情况，但是作为一种模式来解释中国从20世纪70年代末到90年代初中期的改革和发展中的矛盾现象和曲折过程，与事实是相距甚远的。对江浙模式的分析证实，70年代末到90年代初中期，中国经济发展和体制转轨获得成功的关键在于使地方政府获得了指导和推进发展地域经济的主动权，这主要包括两个方面的因素：第一，地方政府有了自己可以支配的相对独立的利益。第二，地方政府在发展本地区经济方面有了根据自己所处地域的实际情况进行“理性选择”和自主决策的弹性空间。把中国转轨时期的地方政府的行为，简单地等同于经济学意义上的政府行为是不恰当的，这是中国经济的特殊所在。事实上至少在中国体制转轨的第一阶段（指70年代末到90年代初中期）地方政府的行为常常带有现代经济学中的经济人行为的某些特点。当中国处于既要改革，但又不存在真正意义上的企业和企业家集团时，分权改革后的地方政府在某种意义上承担了这一时期中的模拟市场经济体制下的企业和企业家的角色，他们使中国经济显示了活力，而又不至于陷入混乱。必须强调指出，在作出有关地域经济发展和经济改革的决策时，有两方面的因素使地方政府有可能作出比中央政府部门更具前倾意义的判断：其一，在中国，地方政府在实现发展目标，推进本地区的经济改革和经济发展时事实上处于一个激烈的竞争环境中，竞争对手是他们的“兄弟省市”或“兄弟县市”，竞争的胜负往往和地方政府首长的个人利益有直接的关系。许多事实表明，实际上是竞争而不是市场才是推动经济发展的主要因素。市场体制比计划体制更有利于经济发展的原因，是因为前者比后者有更多的竞争因素，因此，是否按照教科书的理论去完善市场不是最重要的，形成一种有序的竞争格局，才是问题的本质。其二，地方政府的决策者常常比他们的上级部门更靠近基层，靠近活跃变化着的生产力要素。至少在推动和发展本地区经济方面，地方政府比中央政府在信息把握程度上具有更大的优势。

在发展战略的改变上也有分权改革和发挥地方政府的经济决策作用的因素。一些文献把中国在1978年后改变了发展战略作为解释中国经济高速增长的主要原因，并认为导致战略改变的是因为市场价格信号起了作用（林毅夫等，1995）。虽有道理，但仍不能解释为什么市场经济体制国家如印度、巴西等国在很长时间内也会没有选对发展战略。一般说来，在完全的市场经济模式下，不存在选择发展战略的问题。市场的资源配置功能将会在不断的试错过程中自动地给出发展的过程，发展战略的选择在很大程度上不是一种市场行为，而是一种政府行为，往往和超常规发展有关，即和发展中国家的或后发工业国的政府干预和赶超战略有关。发展战略的选择是否恰当，和一国一地域的决策部门的信息把握程度有关，也和决策当局的决策目标函数的排序有关，大国的中央政府很自然地会把国家安全、国家尊严、体制稳定作为优先考虑的目标，因此常常选择和这些目标相关性高的优先发展重工业战略和进口替代战略，无论是前苏联这样的社会主义国家，还是印度、巴西等发展中大国都是如此。东亚国家和地区在选择发展战略上的成功，是因为他们几乎无一例外地在国家安全问题上没有完全主权，因而可以不受或少受非经济因素的干扰，选择向经济利益倾斜的发展战略。和这一点相类似的是中国的地方政府。1978年以后江浙地区的成功的经济发展与采取了和这一地区的资源禀赋相吻合的、以发展劳动密集型产业为主的发展战略有关，而做到这一点，很大程度上，是因为地方政府有了相当的经济决策权。一般说来，地方政府在决策发展目标时会更多地考虑经济方面的因素，他们只能现实地依靠动员本地资源来发展经济。可以认为，1978年以后，中国选择了劳动密集型产业作为主要产业和地方分权改革，即把发展经济的决策权下放给地方有很大关系。

2.3.6　乡镇企业的政府背景[110]

政府对经济活动的干预，向来是经济学家争论的问题。新古典学派的经济学家常常把发展中国家出现的经济问题归结为由于政府对经济的过多干预而导致市场机制不能有效地发挥作用，由此产生了资源配置的低效率，阻碍了经济增长。对于由农村地方政府系统主导的乡镇企业发展，人们也有许多不同的看法，也有人对此持负面认识。但是农村的地方政府系统和乡镇企业的关系与传统体制计划下政府和国有企业的关系是有区别的，后者的关系是作为计划经济体制的一个主要环节而确立的，政府部门不但行使着对国有企业的所有权，而且从人财物到产供销，国有企业的所有经营环节，都被列入计划由政府部门控制着。相比之下，农村的地方政府系统和乡镇企业的关系就比较接近市场经济体制下的政府部门和某些国有企业之间的关系，乡镇企业（主要指集体乡镇企业）虽说在资本来源上有“集体”性，并因此和农村的地方政府系统有某种联系，但是其面对的是一个必须依靠自己的奋斗才能生存和发展的市场环境。乡镇企业在产品销售、原材料购入，以及与此相关的产品定价方面基本是以市场为导向的，这一点构成了乡镇企业和国有企业之间的决定性差别。第二，农村的地方政府系统可以用于支持乡镇企业的预算也是极其有限的。他们创办乡镇企业的动机主要是在于能够在较短的时间里，集中有限的资源，发展本地经济，摆脱贫困，并增加地方财政的收入。有限的财力使农村地方政府没有可能像中央政府或省市一级的政府那样去支撑一个长期不能带来效益的企业。在这一点上，他们甚至比不上国外市场经济体制国家的一些大公司或控股公司。第三，乡镇企业的职工也没有像国有企业职工那样享受“铁饭碗”的待遇。第四，乡镇企业的经营权和所有权基本上是分离的，乡镇地方政府对乡镇企业的日常经营活动基本采取不干预的态度。

地方政府对发展乡镇企业的支持主要功能是替代要素市场。经济体制转轨是一个过程，市场的产生和发展也是一个过程，伴随着乡镇企业发展和市场化改革，产品市场首先发展起来，但要素市场的发育和发展却相对滞后，而地方政府对乡镇企业的支持，替代和弥补发育迟缓的要素市场的功能，使得乡镇企业能够克服发展初期由于资金、技术、土地和劳动力方面的壁垒和有关政策方面的风险。但另一方面，乡镇企业仍然要面对一个竞争激烈的产品市场，需要按照市场信息来配置资源。这种不完全市场型的发展模式几乎是后发的工业国和新兴工业化国家和地区最常用的模式，舍此就不能实现赶超目标。