1.9　推进法治政府建设

在中国行政体制改革中，法治政府建设的地位与作用的重要性日益凸显。党的十一届三中全会以来，中共中央始终重视法治建设，把依法治国确定为党领导人民、治理国家的基本方略，把依法行政确定为治国理政的基本方式，并在实践的基础上初步形成了中国特色社会主义法治政府理论。党的十一届三中全会加深了对现代政治文明的认识，确立党政分开、依法执政的指导思想，从此我国进入法制化政府建设时代。1982年国家宪法规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业和事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。十一届三中全会以来每届党的章程都要求“党必须在宪法和法律的范围内活动”。2014年党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调了党的领导和依法行政相结合的指导思想。党的十八大以来，党中央在全面推进依法治国、加快建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的伟大实践中，创造性地发展了中国特色社会主义法治理论，创立了具有鲜明时代特征、理论风格和实践特色的关于法治的思想，为坚持和开拓中国特色社会主义法治道路奠定了思想基础，为推进法治中国建设提供了理论指引。依法行政顺应了世界现代民主政治发展的总趋势和市场经济的客观要求，是党对执政方式艰辛探索后所确定的具有战略意义的治国方针，是新时期正确的制度选择。

法治原理和中国特色社会主义法治理论是有关法治的本质、法治的普遍规律、现代法治的一般原理及社会主义法治的本质特征、内在要求、价值功能、基本原则、发展方向、遵循道路等重大问题的理论。[53]习近平在中共十八届四中全会中指出：“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”[54]

在法治政府建设过程中，行政行为的法治化是重要一环。行政行为的法治化程度与水平是衡量一国行政法治化程度和水平的重要标志。行政行为方式的多样化昭示了政府治理事务的复杂性和治理方式的丰富性，但对行政行为进行类型归纳，有利于科学认识和把握行政行为的内容和形式、程序和结果、合法和违法、制度与运作，从而形成系统性、结构性认识，并便于将其纳入法治化轨道。[55]党的十八大之后，习近平深入调研，探索提出了“四个全面”战略布局，并把依法治国放在这一总体战略布局之中统筹安排，强调指出：“没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空”，“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理”。[56]2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要深入推进依法行政，加快建设法治政府，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。

推进法治政府建设，需要实现从政府管理迈向政府治理的转变。这一转变过程，也是从法制政府走向法治政府的同步过程。政府治理与法治存在根本保证、治道框架、内在价值、外在形式、目标追求、建设路径上的契合，为实现政府治理的法治化奠定了基础。政府治理的多元主体结构、规则多元、过程交互、方式多样以及纠纷复合性对法治建设提出了新要求。回应政府治理的法治需求，应推进政府职能定位及其权力配置的法定化，拓展行政主体类型并完善行政组织法，丰富法的渊源并以共识性规则改造支配性规则，以交互性为指针完善行政程序制度，规范多样化的行政行为，建立多元纠纷解决机制与强化权利救济等，以彰显政府治理的法治之道。[57]

需要注意的是，政府治理应当是法治之下的治理，但政府治理与法治之间不是简单的线性关系，而是相互渗透、互为条件的，具有内在统一性与契合互动性。在我国法治建设进程中，有关法治政府的制度安排和运行机制，在很大程度上还没有脱离政府管理的思维。一是“政府—相对人”二元结构是法治政府制度安排的基本图景。政府与社会组织均是合作治理公共行政事务的主体，分别与相对人构成“政府—相对人”和“社会组织—相对人”公法关系结构，现实中，“政府—相对人”二元结构是法治政府建设中占主导性、支配性地位的关系结构。二是政府是政府—相对人二元结构的制度设计基点，政府行政权则是制度设计的出发点。在现有法治建设中，纵向行政职权相对向上集中、各级政府职责同构、行政组织上下对口设置现象依然存在，各级政府职能、权责、事权及财权等尚无法整体协调。这种整体性的纵向集权与有效治理之间产生紧张关系。[58]三是行政权力—相对人权利的支配性结构失衡现象仍然存在。行政权力—相对人权利失衡不仅体现在静态法律规范对权力（权利）义务配置的结构失衡，还体现在动态法律规范实施环节，控制型、规制型行为方式仍是政府运用的主导性工具，而沟通性、柔性行为方式运用空间还很有限。因此，以“政府—相对人”二元结构为制度设计的法治建设，与多元主体结构的政府治理所对应的“政府—相对人”“社会组织—相对人”无法同步接轨。传统政府管理中依法行政和与之对应的法制政府，尤为强调实定法依据。但政府治理更关注各合作治理主体之间选择合适的治理工具促成公共事务治理目标的有效实现，包括公法行为和私法行为及其二者组合。因此，当前依据国家制定法行政及其对应的法治政府建设，与政府治理所需求的规则多元化，包括国家制定法规范、社会自治规范与合约规范——不仅存在理解上的差异，而且可能与政府治理所需求的依法治理和法治政府建设难以有效对接。[59]

国家治理能力和治理体系的现代化其实就是法治化。现代化的国家治理，其基本特征就是实行法治。党的十八届三中全会提出的国家治理现代化的目标，与十八届四中全会提出的国家治理的法治化目标是内在统一的。按照十九大报告的规划，无论是在决胜小康阶段还是在建成小康社会后的新征程，推进国家治理能力和治理体系的现代化，都是社会主义现代化建设的总目标，这就对不同阶段的法治建设任务作出了总体部署，明确了我们法治建设的方向。国家治理体系和治理能力的现代化必然表现为法治化，即表现为以法治为基础建立完备的权力运行体系和私权保障体系。只有在法治的轨道上推进国家治理现代化，才能真正实现现代化的国家治理体系。[60]