三 韩国海洋管理体制的优点及其存在的问题

（一）实行涉海事务的集中管理

海洋水产部成立以前韩国政府主要是通过多个行政机关共同负责海洋事务的管理工作，对海洋行政主要采取分散管理的体制，由此导致了政府政策重复、职责分工不明以及政府部门效率低下等问题。但是随着海洋水产部的成立，韩国政府对海洋事务采取集中管理的体制，以往的问题得到了缓解，政府各项海洋政策得到贯彻和实施。韩国海洋水产部的设立以及海洋集中管理的体制有利于加强海洋资源综合管理、维护海洋国家利益以及发展海洋事业，受到世界各国的关注。

（二）整合海上执法力量，统一进行海上执法

世界各国的海洋管理与海上执法体制主要有三种模式：多部门管海与分散执法、多部门管海与相对集中执法和海洋管理与海上执法职能都相对集中模式。韩国采取的是第三种模式。在韩国，海洋管理职能绝大多数集中于海洋水产部，海上执法职能相对集中于海洋水产部下属的各海洋水产厅和海洋警察厅。韩国的海洋警察厅享有较高的权威和独立性，其海警的职责和任务主要包括除了海洋国防安全外的几乎所有海上事务，如领海警备巡逻、海难搜救、维护海上治安、调查海上违法犯罪、海上交通安全管理、监测和防治海洋污染、保护海洋环境等。进入21世纪，随着海上治安问题不断严重以及海上恐怖威胁形势日益严峻，韩国海警同时又肩负起应对海上突发事件和海上反恐的新任务。为了能够有针对性地应对各种海上违规、违法船只作业和犯罪活动，韩国海洋警察厅把与朝鲜海上交界的“北方限界线”附近海域、东海（日本海）独岛附近海域、西海（黄海）海域作为韩国海警的重点警备区域，加强对这些重点区域的监控和管理。^[8]

（三）制定和实施明确的海洋政策

实行集中的海洋管理需要科学综合的海洋政策作为依据。韩国海洋水产部设立前，分散管理体制导致了核心海洋政策的缺失，政府无法明确提出海洋的发展方向，因此不能为国家发展海洋事业提供强有力的政策推动。但是在1996年海洋水产部成立后，韩国形成了统一集中的海洋管理体制，这也直接促使韩国在海洋立法、海洋政策建设方面取得重大发展。韩国制定的“21世纪海洋韩国”政策就是要通过蓝色革命，大力增强国家海洋权利。根据该项政策，韩国提出海洋发展要实现四化：第一是世界化，把整个世界作为海洋产业进行开发；第二是未来化，为子孙后代建设舒适的海洋国土空间；第三是实用化，以发展国家经济为先导开发海洋；第四是地方化，保持地区特性的海洋开发。另外，海洋水产部还设立了三个基础目标：一是提高韩国领海水域的活力；二是开发以知识为基础的海洋产业；三是坚持海洋资源的可持续开发。这些政策目标的制定为韩国海洋事业发展以及海洋权益的维护提供了明确的政策导向，具有强有力指导性作用。

海洋水产部成立后，韩国政府把原来分管海洋业务的13个部门整合成一个部门，韩国由原先分散的海洋管理体制转变为集中统一的管理体制，在海洋事业发展上取得了很大成就。但是，我们知道实现部门的整合是一个充满困难的过程，在建立新的综合机构的过程中，国家要面对并解决一系列问题，例如原先部门的职能如何移交，如何在新的机构中实现职能的合理分配等。韩国在进行海洋管理部门的整合过程中也不可避免地遇到这些问题。

（四）综合管理体制中存在部门职能冲突问题

韩国海洋水产部从1996年成立到2008年合并到国土海洋部，再到2013年又重新从国土海洋部划分出来，一直都存在一些未能完全移交的事宜，从而不可避免地与其他相关部门发生职能冲突。例如，海洋资源开发职能目前由海洋水产部和产业资源部实行二元化管理，即海洋资源、海洋能源调查研究、相关技术开发、国家间的海洋合作调查等工作由海洋水产部负责，海外资源以及海地矿物资源开发则由产业资源部负责。^[9]再如海洋水产部的海洋政策局负责的海洋环境管理、岛屿开发以及海洋旅游方面的职能则与政府的其他机构如环境部、行政自治部以及文化观光部的职能相冲突。除此之外，水产政策局和农林部都有制定水产政策的职能，港务局和建设交通部都需要负责港口建设，尤其是在近海渔业允许权方面，海洋水产部下属的各地区海洋水产厅与地方政府间也存在着职能冲突。这些部门间的冲突直接导致了海洋管理职能的冲突，从而给部门间业务合作带来障碍，影响了韩国政府海洋事务综合管理效率，不利于韩国海洋事业的长远发展。

（五）韩国海洋管理体制易受政府更替的影响

自海洋水产部1996年成立后，韩国开始进入集中海洋管理体制时代。时至今日，海洋水产部经历了多次政府交替，而政府的交替通常会导致前任有关政策的废止。海洋水产部是根据金泳三总统的选举宣言、当时国际海洋发展局势，以《联合国海洋法公约》生效为契机而建立的，因此海洋水产部的成立有着深刻的时代背景以及领导人的政治需要。其后的每届政府由于对海洋认识的不同而采取不同的施政纲领，新设且未稳固的海洋管理部门经常遭遇被废止的问题。典型的例子就是2008年国土海洋部的成立。当时李明博政府主要针对旧部门职能分散和重叠的问题，认为旧部门难以适应经济产业融合和新产业出现等情况的变化，把原来的建设交通部和海洋水产部合并成国土海洋部。但是2013年2月份新上台的朴槿惠又根据其竞选承诺，恢复了海洋水产部。国土海洋部将向海洋水产部移交海洋政策和海洋警察等业务，更名为国土交通部，农林水产食品部将移交水产方面的业务，更名为农林畜产部。^[10]