第六章
重大突发公共事件应对的制度创新

制度是政府、社会组织和公民个体行为的依据，规范社会主体的活动边界、形式和程序。对制度的认知，至少包含两个层面：静态结构和动态变迁。就制度的静态结构而言，诺斯（Douglass C．North）将制度看作为规范人们的相互关系而人为设定的规则，并将其区分为正式规则、非正式规则和它们的实施。正式规则又称“正式制度”，是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契约等法律法规，以及由这些规则构成的社会的等级结构，包括从宪法到成文法与普通法，再到明细的规则和个别契约等，它们共同构成人们行为的激励和约束；非正式规则是人们在长期实践中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素；两者的实施是确保上述规则得以执行的相关制度安排。在政府协调治理中，制度的规范化作用尤为重要，它不仅构成了应对主体互动行为的规则基础，还是衡量政府危机管理能力的重要标尺。虽然非正式规则对于政府协调治理的作用不可低估，但其并不能得到直接的考察，因此，本章对政府协调治理的制度分析着重于法律、法规及契约等正式制度。就制度的动态变迁而言，制度也包含着一个产生、完善或消亡的动态过程，这也意味着制度的及时更新是决定制度有效性的关键。在公共危机治理中的政府制度协调能力，不仅包含着制度之间的协调程度，而且还包含着制度的更新和修正能力。