一、应对重大突发公共事件的政府协调困境

（一）中央政府与地方政府的协调困境

公共危机事件具有高度紧急性、高度危害性和高度不确定性。在应对公共危机事件中，中央政府与地方政府之间的有效协调和充分合作是其中之关键。央地应急协调，从性质上讲是执行性的，其根本使命在于谋求围绕公共危机事件有效解决的人与事之间的合理匹配，剔除各种部门权能阻隔和科层干扰，以最为科学、迅捷的方式妥当处置事件，确保社会公共利益。我国应急管理实行的是统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。公共危机事件具有特殊性、紧迫性和非常规性，央地的应急协调属于行政协调中的纵向府际协调。协调就是管理，就是领导与合作。在实际应急管理中，央地协调对于突发事件的及时解决发挥了极为重要的作用，但其存在的明显不足也对实践构成了相当制约。

1．主体：保证国家应急管理体制改革的有序推进

2018年3月印发的《深化党和国家机构改革方案》对于国家应急管理权力进行了重新配置与整合，其中将原中央社会治安综合治理委员会和中央维护稳定工作领导小组的社会治安防控和维护社会稳定的职权合并到中央政法委员会，同时组建应急管理部，中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部管理，不再保留国家安全生产监督管理总局。这一改革举措在一定程度上解决了之前中央应急协调领导机构分立、权责不够明晰的问题。之前，作为应急管理常设机构的国家应急办，要通过国务院成立临时性的应急指挥部来协调众多具有独立建制的中央和地方部门、机构，其履行应急信息汇总、综合协调职责之运转枢纽作用难以充分发挥。目前，应急管理部整合了之前应急管理相关职能部门的职权和责任，在一定程度上破解了之前来自中央和地方政府各部门机构科层体系下的权力和职能壁垒，可以迅速地、高效地调动信息资源、组织资源和财政资源，全力以赴地完成重大应急使命。当务之急，是尽快根据改革方案的指导制订具体的推进方案，保证国家应急管理体制改革的顺利推进，以降低协调成本，提高协调收益。

2．过程：应急决策协调、执行协调、监督协调欠充分

央地应急协调中的决策协调、执行协调、监督协调欠充分，限制了央地应急协调的快捷性和有效性。

一是应急决策协调以中央为主，地方政府的作用发挥不充分。应急决策属于非常规性的对策性决策，需要快速、有针对性和可操作性。公共危机事件一般都发生在一定省份或跨省份的区域范围内，但是在事件处置决策中，直接面对危机、掌握可靠信息的地方政府在决策中难以较充分地发挥其应有的决策作用。这便有可能导致应急处置和救援方案遭遇随后的执行困难。

二是应急执行协调中以地方政府执行为主，中央作用发挥不到位。在应急指挥部或国务院专项工作组的领导下，地方政府依据来自中央的紧急裁处指令对突发重大公共事件进行具体处置。执行中涉及的应急所需要的人力、组织、物质和财政资源获取、资源配置到位等政策执行管理极为重要。在此过程中，中央政府的关键作用在于清除中央层级、地方层级和央地互动中的部门壁垒，要害是依据应急法律法规围绕切断公共危机事件进一步扩大而采取断然的行政和经济手段，为恢复常态治理提供方向性的强制保障。然而，现行的央地应急临时性领导和组织构成，对于指挥地方条和块诸方面的职能部门协调动作，仍时有困难，中央应急能量在应急中遭到实际耗损。

三是应急监督的协调不到位。对于重大公共事件的应急救援，既要考虑其紧迫性、特殊性，又要确保忙而不乱、动而有序，克服实际存在的协而不同、调而不动现象。但是，在涉及公共危机事件的应对处置中，中央政府与地方政府在对参与救援的企业、社会团体组织及公民行为，特别是政府自身行为，往往存在疏于监督的状况。譬如，中央和地方政府各职能部门行动中的主导与协同是否按照原定计划展开，是否服从调配、组织人员是否到位，在情势出现新变化情况下有无及时通报与及时履职跟进，有无消极怠工或是擅自行动等履责监督，在央地的应急协调中存在一定的薄弱状况。

3．内容：应急目标协调、权力协调、利益协调等难以达成一致

突发重大公共事件应急协调中，中央政府与地方政府在应急目标、权力与利益等协调内容方面难以达成一致。

一是央地在应急管理中存在不同的目标函数。整体上讲，中央政府与地方政府在公共突发事件中，都具有有效处置事件、维护经济社会稳定的共同目标。但是，具体到事件的处理上，依然存在经济发展目标、公民权益、环境生态保护与社会秩序目标等方面的不同理解，因而它们在公共危机事件处置的价值排序上会有所不同。

二是央地在调处各自层级内部部门机构之间和彼此部门机构之间的权能上存在实际困难。这是协调内容的主体。对于解决好公共危机事件，各级政府都有着极高的利益相关性，但是按照职能制建立的政府层级、机构之间，需要跨越本位利益的考虑，才能高效地应对危机、配置救援资源。对于涉及多领域与多部门的公共危机事件，其协调难度较大。

三是利益协调是央地协调的难点。在关系整体利益与局部利益、当前利益与长远利益、政府利益与社会利益方面，央地协调尚存在一些难以逾越的困难。这里主要涉及应急资金供给、物质筹办、恢复重建以及受损群体的安置、补偿等问题，亟须中央政府与地方政府有较为充分的协调，以便明确出资责任和履责方法。现行的应急管理中，以中央紧急划拨财政资金和地方承担其余成本责任为主，相互之间的责、权划分并不清晰，有待进一步厘清。

4．方式：应急协调方法、途径的有效性待进一步提高

突发重大公共事件应急协调中，以会议方式为主的央地协调难以充分确保程序行为与自由裁量对于应急效率和成效的消解。

实践中，央地政府应急协调方式主要有会议协调（包括最高决策会议即国务院决定成立专项应急指挥部或领导小组举行的指挥部会议、现场会议和总结会议）、文件协调（紧急通知、函件、指导意见、参考意见和专业化的行动标准等形式）、应急视察（获取事件信息、了解前期救援以及存在纰漏状况，快速解决其间存在的权力分散、职能交叉和救援人力、物力调处不当等问题）和现场办公（中央的直接介入和权威干预、协调央地纵向与地方横向合作以及政府与社会的合作）。

但是，无论是哪种方式，央地协调都会面临不少困难：在信息沟通方面，中央有直接介入，却没有充分的直接信息；在资源方面，地方有切身之痛，却没有足够的应急资源（组织、人力、物力和财力资源）；在决策与执行方面，部门机构会不同程度地存在决策时同时在场，而执行时相机缺场的问题。因此，协调的结果，实质上仍然难以打破部门壁垒和机构利益权衡，其表现形式为程序行为与自由裁量的同时呈现。譬如，国务院决定成立专项应急指挥部或领导小组，吸纳了地方行政首长和主要职能部门负责人参与，为此后的央地应急协调奠定了组织基础和政策基础，其后的指挥部会议、现场会议和文件协调（既是央地应急协调的结果，又是进一步合作行动的操作性安排）等方式则强调整合应急力量、贯彻执行中央决策。在落实抢险救灾、群众生活、社会治安、基础设施保障、宣传报道、卫生防疫以及生产恢复等事宜方面，涉及央地条条块块诸多方面的综合协调。然而，现有阻隔性的部门机构设置和嵌入式的统属性领导，并不能满足重大突发事件高效应对所需的一体化协同治理需要。

（二）省级政府间的协调困境

从现行的政治体制层面看，中央政府与省级政府间的权力配置结构使公共危机事件的治理出现一定程度的权力真空和治理盲区，从而难以有效应对公共危机事件。何况地方政府会有“搭便车”的诱惑，即不想付出治理成本，却想享受治理绩效，结果必然是公共危机事件的扩大化和治理的高成本。省级地方政府的独立利益意识，使其在应对公共事件时，会以自身效用的最大化作为决策的最终取向。

1．跨区域公共危机事件的衍生、扩散机理与现行的行政区行政模式的内在矛盾，使跨区域公共危机事件治理呈现“进退失据”“有组织的不负责任”和“力不从心”的三维困境

跨区域公共危机事件往往呈现如下特征：过程的突然性、时间的紧迫性、影响的社会性和结果的威胁性。从本质上讲，跨区域公共危机事件的产生将急剧改变公共管理和公共资源配置秩序，导致区域性社会运作机制中断或瘫痪。一国政府是否具备高超的跨区域公共危机事件的管理能力，不仅直接关系到国家的稳定和发展，更关系到人民的生命和财产安全。

（1）跨区域公共危机事件的衍生、扩散机理与现行的行政区行政的内在矛盾

公共危机事件的衍生过程和扩散过程可描述为突发事件源→与社会介质互相作用引致次生事件→多个次生事件爆发时间和次序的非同步性引致跨区域公共危机事件内部的复杂状态。同时，公共危机事件的扩散过程是一个复杂的过程，在这个过程中次生事件的扩散方式、事件的性质与扩散动力都影响了公共危机事件的扩散行为。另外，上述三种影响因素的相互作用关系，会导致公共危机事件扩散行为的复杂性、治理的困难性。面对跨区域复杂状态的公共危机事件治理存在“高成本、高风险”的恶性循环困境，地方政府必须在突发事件源与社会介质发生作用或者说在产生次生事件之前或之中加以干预，实现相对“绝缘”的状态。所谓行政区行政，简单地说，就是经济区域各地方政府基于行政区划的刚性界限，在传统的“科层制”的框架下，以行政命令的方式，对本地区社会公共事务进行的垄断管理。显然，面对跨区域的公共危机事件，现行的行政区行政必然导致治理三维困境。

（2）现行的行政区行政引致的跨区域公共危机事件治理上的三重困境

“进退失据”困境：面对跨区域公共危机事件的治理，现行的行政区行政往往呈现被动的危机治理，表现为政府行为的随意性和被动性，其应对决策往往“无章可循”，更不用说对潜在公共事件作出灵敏的感知，实现对突发事件源的针对性“消解”。比如长期以来，每当我国发生公共危机事件时，“严防死守，不惜一切代价”就会成为政府系统频繁使用的公共事件管理“话语”，其行为模式必然是——拼凑领导班子和广泛的政治动员，这实质上是搞“人海战术”，缺乏科学性的“运动化”方式，具有明显的“人治”色彩。

“有组织的不负责任”困境：面对跨区域公共危机事件的发生，行政区行政模式的应对路径基本为系统的制度设计、相关机构设置和职能分工。然而，上述路径的不同部分都可能陷入目的与手段倒置的怪圈之中，分别为规章怪圈、机构怪圈和分工怪圈，引发“有组织的不负责任”局面。首先，“冷冰冰”的规章既可能存在设计缺陷，又可能缺乏可操作性，更无法灵敏应对跨区域的公共危机事件。看似“系统”和“科学”的制度设计，往往成为相关部门“有组织的不负责任”的“托词”。其次，官僚体制过度依赖金字塔式组织机构来解决公共事件，设置新的政府职能部门成为化解危机的基本路径，并配之以运行规章，结果可能是机构膨胀、人浮于事，从而陷入机构怪圈之中。再次，跨区域公共危机事件引致原因的长期性和综合性，及事件本身表状的多元性和复杂性，使完美或者说精准的分工制度体系是不存在的，即使存在也是短暂的，因而往往存在分工漏洞或者说空隙，也就自然无法实现对跨区域公共危机事件管理责任的精确配置，极易形成“责任”盲区。看似分工明确的责任治理体系将陷入“有组织的不负责任”状况。“上有政策，下有对策”的纵向权力分工问题及“搭便车”的横向权力分工问题充分验证了上述逻辑。

“力不从心”困境：作为社会公共管理主体的政府理应成为跨区域公共危机事件治理的当然主体。然而，这种当然主体地位并不意味着在公共事件治理上的政府“垄断”。现实情况是垄断式的政府常态公共事务管理模式完全不加任何“修饰”地被嫁接到政府公共危机事件管理上，即使其他主体参与公共危机事件管理，也是“被动”且缺乏相应“制度”保障。面对“纷繁复杂”的跨区域公共危机事件，政府往往处于“力不从心”的状况。同时，政府在事件处理上的“垄断式”应对，既意味着政府必须具备巨大的人力、物力和信息资源，又意味着事件治理责任的“垄断式”承揽。现实情况是政府公共资源的有限性制约着政府对跨区域公共危机事件的治理意愿和治理能力。即使政府拥有充足的公共资源，往往也由于决策失误、时间仓促和资源分布不均等因素使跨区域公共危机事件治理处于“低效”和“失灵”状态。

2．以区域公共管理体制作为平台，既整合纵横向政府系统内资源，又积聚政府系统外的市场和社会资源，实现对跨区域公共危机事件的有效治理

事实上，面对跨区域公共危机事件，各省级地方政府的治理能力和治理意愿已无法有效应对公共危机事件的“扩散性”，如何让这些省级地方政府集体行动起来，提高它们的治理意愿，升级并优化组合它们的治理能力成为问题的关键。正如奥尔森（Mancur Olson）所阐述的“集体行动的困境”一样，在公共危机事件面前，各地方政府往往囿于局部的地方利益，对公共危机事件采取“不作为”或“向外赶”的态度，导致跨区域公共危机事件的产生和扩大，陷入“高风险、高成本”的治理困境。（见表4-1）

区域公共管理方案的初始制订和提出依赖于区域各地方政府间的“集体行动”，虽然存在“集体行动的困境”，但各地方政府只要能进行良好的信息沟通，建立双边或多边的协商机制，降低交易费用，在一个相对规模较小的组织中，实现集体行动应该是可能的。实际上，地方政府在区域公共管理上达成共识是一种增量合作的过程，即地方政府间上一次的良好合作是下一次更深层次合作的“存量”，当然这种合作上的增量，不是“存量”的简单数量增长或者说是合作次数的增长，而是一种内在渐进性合作意识的增长。

从现实情况来看，我国一些经济一体化区域内的地方政府已经形成了一定的双边或多边协商机制，这些都是进行更深层次合作的“存量”，从另外一个视角看，这些协商机制的良性运作也为地方政府间的深层次合作提供了有效的路径，当然这些协商机制也将随着地方政府间合作的加深而变得更加有效，内容也将更加丰富，约束力也将逐步增强。因此，区域经济一体化的深化和发展与区域公共管理的制度创新是两个既相互联系又相互区别的有机过程，区域公共管理的制度创新是政府面对区域经济一体化的有效回应和必然选择，更是应对跨区域公共危机事件的必须策略选择。

（三）省内政府间的协调困境

公共危机事件的内在机理与传统行政区划的刚性约束使省内政府间的互动关系成为有效治理公共危机事件的重要因素。具体来说：其一，公共危机事件的内在机理。可将公共危机事件全部发展阶段看作一个演化过程，即突发事件源→与社会介质互相作用引致次生事件→多个次生事件爆发时间和次序的非同步性引致公共危机事件内部的复杂状态。对复杂状态的治理存在“高成本、高风险”的恶性循环困境，需要在突发事件源与社会介质发生作用之前或之中加以干预，实现相对“绝缘”状态和对公共危机事件的有效治理。这就凸现突发事件源所在地域政府的重要性。其二，传统行政区划的刚性约束。植根于传统农业社会与封建专制的行政区划制度依然成为我国目前行政权力配置与划分的基本依据，存在刚性的约束。

1．应急管理预案缺乏操作性

根据2004年《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》的要求，目前我国各省、直辖市、自治区及各职能部门和层级政府都制定了相应的总体应急预案和相关的部门、专项应急预案。在对这些预案的分析中，笔者发现省级总体预案相差不大，基本上都是照抄国家总体预案，没有体现地方特殊性，也不具有很好的操作性。在应对公共危机事件中，解决人力、财力、物力缺乏问题的唯一途径便是做好应急预案，使预案在事件发生之后能够运行起来，相关的战略物资的储备也应当提早准备。现行应急管理体制中困扰着地方政府及相关职能部门的一大难题便是管辖多了，但是配备的资源并没有增加，也无力增加。

2．应急管理体制制度化程度低

虽然设置了应急委员会等综合指挥调度机构，但是这些机构实际都是临时抽调组成的“救火式”的工作组。应急管理机制仍是动员式的，而非制度化的，反应慢、成本高，且不易积累事件处理的经验教训。而常设机构省市应急办一般就是政府值班室，权威性不足，难以协调政府的下属职能部门。省应急办出面协调发改委、财政厅、公安厅等强势部门存在着相当大的难度，即使是行政首长担任负责人，协调其分管之外的部门也有难度。除此之外，应急办在应对公共突发事件中往往是无所作为，或者其成员作为其他组织如应急委员会的面目出现。按照各地方政府的预案规定，本应及时应对处理事件的省、市应急办，无论是在自然灾害还是公共安全事件的处理中，很多职能部门出现“有组织的不负责任”或者“管理失效”的现象。一般而言，这些机构均由各政府和部门的主要领导担任组长，相关的环保、卫生、水利、农业、公安等部门担任小组成员单位。这样的动员式的非常设机构在应对突发事件时，短期内具有很好的效果。但是，机构之间很难形成有效的沟通，预警信息发布之后难以形成统一应对的合力。^[1]同时，有些生态危机事件的治理必须重视长远性，群体性事件也容易产生次生性危机，没有常设的专职处理机构是很难将事件处理得圆满的。

3．现行的应急管理体制中省内不同部门和层级间各自为政，职权交错，不能有效沟通和协作，“条块结合”流于口号

省内公共危机事件的处置主体来自不同部门，包括环保、交通、卫生、公安、消防等等部门，往往是政出多门，权限交错，这势必造成行政低效^[2]，“有组织的不负责任”某种程度上成为重大公共危机事件中各级政府及其职能部门处境的常态。一般而言，公共危机的影响和危害往往会跨行政区划，职能上涉及不同地方政府和不同职能部门的管理。如云南的阳宗海事件^[3]，根据《云南省阳宗海保护条例》，阳宗海管理处应当担负起协调各个职能部门对阳宗海进行保护的责任。但是，由于自身力量有限（工作人员仅有六七人），加上管辖阳宗海的还有省“九湖办”、昆明市环保局、阳宗海风景区管委会等部门的多重关系，职责关系错综复杂，从而陷入了“九龙治水而水不得治”的困境。阳宗海事件发生之后，云南省水利厅和环保局之间、玉溪市与昆明市之间完全是由省委省政府来进行协调，主要的做法也是“上面让怎么做，我们就怎么做”。平级政府之间或职能部门之间各自为政，缺乏联动，相互的协调往往变成问责时的相互扯皮推诿。公共突发事件发生之后，需要有统一而有效的领导，我国现行逐级领导—负责的行政体制下，上级政府的直接领导有利于避免事件继续扩大和解决。但是，这种凡事都需要上级协调的体制使得下级政府和部门的责任意识与依赖性此消彼长，而上级政府则不堪重负。阳宗海事件发生后云南省委省政府实行“三禁”政策、排查污染源、行政问责等等一系列措施和政策，有效地防止了次生灾害和群体性事件的发生。但是，从另一角度来看，阳宗海的后续治理还是需要省市各个职能部门之间的协调，单纯依靠云南省委省政府或者是昆明市委市政府的动员式协调，难以确保阳宗海的水质不会再次恶化。

4．省内地方政府间利益分化，部分职能部门处境尴尬

传统计划经济体制遗留下来的条块分割、部门分割严重阻碍了信息的横向交流。由于观念、利益问题、改革的配套与平衡问题，各部门各自为营的格局始终无法打破。^[4]造成阳宗海水体污染的锦业公司是一家三年半工业总产值6亿多元，上缴税金1000多万的企业，但是其生产工艺、原料储备、排污措施等等都存在很大的问题。当地政府和有关部门“为了追求那么一点点发展、一点点GDP、一点点财政收入”，项目审查把关不严，监督检查管理不力，执法不严，以罚代管，跟踪整改不到位，最终造成高原明珠成为“砒霜湖”。县域经济的竞争，政绩考核标准的不合理是其背后的直接原因。环保部门对水污染事件当然有着不可推卸的职责，但是面对经济发展的大局、顶头上司的压力，以及最高罚款10万元的限额，对不合规范的企业的管理有着很多难言之隐。在公共危机事件发生之后，相关的如水利、环保等部门担负起更多的职责，但是相应的财政、人力、物质、政策资源的支持往往难以及时到位，这些部门的实际应急管理也是有心无力。

[1] 参见国务院发展研究中心课题组：《我国应急管理行政体制存在的问题和完善思路》，载《中国发展观察》2008年第3期。

[2] 参见朱晓霞、韩晓明：《对我国政府公共危机应急管理体系的系统分析》，载《学术交流》2009年第3期。

[3] 2008年6月以来，云南九大高原湖泊之一的阳宗海水体中的砷浓度超出饮用水安全标准，导致严重污染，其受污染程度相当于投放了几十公斤纯砷，砷浓度值竟高达0.128毫克/升，直接危及2万人的饮水安全。从2008年7月8日起，沿湖周边人民群众及相关企业全面停止从中取水作为生活饮用水。省环保部门在对阳宗海水质进行例行监测时发现，水中砷含量超标，省环保局派出专家发现只有锦业公司的生产环节中能产生砷，因此责令锦业立即停止生产，接受调查。另外，26名政府官员被问责、12人免职。参见《阳宗海砷污染事件》，http://special.yunnan.cn/feature/node_4520.htm，2018年1月12日访问。

[4] 参见杨秋苗：《政府应急管理中的整合沟通研究》，载《学术论坛》2009年第6期。