第一节　从放权让利到转换企业经营机制

党的十一届三中全会深刻总结我国社会主义建设正反两方面经验，借鉴世界社会主义历史经验，彻底扭转十年内乱造成的严重局面，重新确立解放思想、实事求是的思想路线，作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。从党的十一届三中全会到党的十四届三中全会，开始了我国国有企业改革的早期探索。这一阶段的改革目标是让企业有更多的经营管理自主权，按经济规律和价值规律办事，围绕调整国家与企业、企业与职工之间的经济关系，从扩大企业自主权试点入手，通过实行经济责任制、两步“利改税”、推行承包经营责任制等一系列措施，把国有企业推向市场，增强企业活力，转换经营机制，着力培育企业市场主体地位。这一阶段的特点，从体制上看，是从计划经济走向社会主义市场经济的曲折探索过程；从企业自身看，是从行政机构附属物(1)地位逐渐确立市场主体地位并走向市场的过程；从改革的动因看，企业自身各种矛盾的累聚是内因，而对外开放、引进外资带来的鲜活经验则发挥着重要的示范促进作用。

一、扩大企业自主权

中华人民共和国成立后，在党的领导下，经过全国人民的艰苦奋斗，我国建立了独立的、比较完整的、主要以国营企业为载体的工业体系和国民经济体系，为开创现代化建设新局面奠定了良好的物质基础。“一五”期间，逐步建立起了高度集中的计划经济体制。当时，国有企业被称为“国营企业”，由国家直接经营，企业生产经营主要依靠国家或上级主管部门下达的指令性计划来运行，这在我国社会主义建设初期对于国民经济的快速恢复和发展发挥了积极作用。随着社会主义改造的基本完成和我国经济发展的规模越来越大，经济体制方面某些统得过死的弊端逐渐显露出来，权力过分集中，自上而下统得过死，压抑了职工群众的积极性、主动性、创造性。之后多次实行权力下放，但都没有触及赋予企业自主权这个要害问题。(2)国有企业改革就是从扩大企业自主权入手的。

1978年前后，在总结历史正反两方面经验的基础上，党中央对计划经济体制下国有企业的弊端及解决思路的认识逐渐明确，提出了放权让利的改革思路。1978年7—9月，国务院召开的务虚会提出要给予各国营企业以必要的自主权，使其能根据经济自身的需要，主动地履行经济核算，降低经济消耗，提高劳动生产率和资金利润率，提高综合经济效果。同年10月，经国务院批准，四川在全省范围内从不同行业中选择了重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂、四川化工厂、新都县氮肥厂、宁江机床厂和南充丝绸厂等6户具有代表性的国营工业企业率先进行扩大企业自主权试点，逐户核定企业的利润指标，规定当年的增产增收目标，允许在年终完成计划以后提留少量利润，作为企业发展基金，并允许给职工发放少额奖金。试点调动了企业和职工的生产积极性，取得了较好的效果，当年试点企业就超额完成计划。四川6户国营企业扩大企业自主权试点由此成为国有企业改革起步的标志。

1978年12月，具有重大历史转折意义的党的十一届三中全会召开，提出对经济管理体制和经营管理方法着手进行认真的改革。会议指出，现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权，并指出要坚决地实行按经济规律办事，尊重价值规律。在党的十一届三中全会精神的指引下，更大范围的试点逐步在全国展开。1979年1月，四川省委在总结初步试点经验的基础上，制定《关于地方工业扩大企业权力、加快生产建设步伐的试点意见》，提出从14个方面扩大国营企业的权力，并把试点工业企业扩大到100户，同时在40户国营商业企业中也进行了扩大经营管理自主权的试点。四川省企业扩大自主权试点的探索为中央决策和下一阶段在全国推行企业扩权试点提供了有益的经验。1979年4月，党中央召开工作会议，确立了对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针，明确提出为在全国范围内搞好国营企业改革试点，要扩大企业自主权，把企业经营好坏同职工的物质利益挂起钩来，按照“统一领导、分级管理”的原则，明确中央和地方的管理权限。根据这次会议确定的方针，国家经委等6部门发出通知，选择首都钢铁公司、天津自行车厂、上海柴油机厂等8户企业进行以扩大企业财权、实行利润留成为主要内容的扩大企业经营自主权改革试点，国营企业放权让利改革正式在全国启动。

为了进一步加强和统一领导全国各地的试点工作，1979年7月，国务院印发《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》（史称第一个“扩权十条”）、《关于国营企业实行利润留成的规定》、《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》、《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》等5个文件，用以指导改革，并要求各地政府和中央各部门按照统一规定的办法，再选择一些企业进行试点，取得经验后再积极稳步推行。截至1979年底，全国试点工业企业扩大到4200户，1980年6月发展到6600户，数量约占全国预算内工业企业的16%，产值和利润分别占60%和70%左右；商业系统的扩权试点企业为8900户，占商业系统独立核算单位的50%。试点企业的产量、产值和上缴利润等增长幅度，一般都超过试点前的水平，也高于尚未试点的同行业其他企业的水平。

扩大企业自主权改革在传统的计划经济体制上打开了一个缺口，初步改变了政府统管、企业无权的局面，使企业有了部分的自主计划权、产品销售权、资金使用权以及部分的干部任免权等。改革的结果，初步改变了企业只按照国家指令性计划生产、不了解市场需要、不关心产品销路、不关心盈利亏损的情况，使企业开始面向市场，重视市场机制和价值规律的作用，开始形成经营和市场意识，调动了企业和职工的生产积极性，增强了企业活力。

扩权让利改革增强了国营企业的活力，也带来了实实在在的效果。如何统一认识、在实践中让扩权措施真正得到有效落实，使得国营企业尤其是国营大中型企业真正“活”起来，逐步成为广为关注的焦点。截至1984年，全国独立核算大中型企业有5837户，在这些大中型企业中，搞得比较活的只占15%左右，广大企业渴望更为宽松的环境，希望能有更多的自主权。1984年3月，福建省55位国营骨干企业厂长、经理以《请给我们“松绑”》(3)为题发出公开信，希望给予企业必要的人事权、财权和自主经营权。为了进一步调动企业的积极性、把经济搞活、提高经济效益，1984年5月，国务院印发《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》（史称第二个“扩权十条”），从生产经营计划、产品销售、产品价格、物资选购、资金使用、资产处置、机构设置、人事劳动管理、工资奖金、联合经营等10个方面进一步放宽了企业经营管理权限。第二个“扩权十条”以法规形式明确了企业经营管理的自主权，在很大程度上为企业松了绑，使扩大企业自主权的改革工作有了更大进展。此后各地、各部门也根据此规定制定了补充规定和落实措施意见，并在实践中收到明显效果。

二、实行经济责任制

通过扩大企业自主权试点，国家放权让利给企业，改变了国家与企业的关系，使企业有了独立的经济利益，利润留成制度也带来国家与国营企业利润分配关系的变化。同时，企业的自主权扩大后，也面临着如何相应承担经济责任的问题。1979年、1980年国家连续两年出现巨额财政赤字，为了集中精力做好调整，1980年底的中央工作会议明确，扩大企业自主权改革试点主要在6600户工业企业中继续进行，试点面不再扩大，重点放在总结经验、巩固提高方面。从1981年开始，国企改革从扩大企业自主权试点转向实行经济责任制。

1981年春，经济责任制改革首先由山东省在企业中试行，全省最早实行的是菏泽地区。试点主要内容是通过承包划分国家同企业之间、企业同职工之间的责权利关系，将利润留成改为利润（亏损）包干，实行计件工资制度，进一步调动企业和职工的积极性。经济责任制改革在增收节支、提高财政收入方面效果明显，对全国工业企业产生很大影响。当年4月，国务院在上海召开全国工业交通工作会议，对此正式作出肯定，并提出工交企业也要像农村搞联产承包责任制那样实行经济责任制。8月，国务院先后在济南和北京召开全国工业交通座谈会，提出要推行工业生产经济责任制。10月，国务院批转国家经委、国务院体改办《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》，要求全面实行经济责任制，重点抓好国家对企业实行的经济责任制和建立企业内部的经济责任制两个环节。11月，为进一步指导规范经济责任制改革，国务院批转国家经委、国务院体改办《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》，强调工业生产经济责任制是国家计划指导下以提高经济效益为目的，责、权、利紧密结合的生产经营管理制度；实行经济责任制的单位，必须保证全面完成国家计划，首先保证完成财政上交任务。

经济责任制很快推行到全国工业企业。到1983年，全国绝大部分国营工业企业和商业企业都实行了各种形式的经济责任制。与扩大企业自主权改革相比，实行经济责任制进一步调整了国家、企业、职工三者的利益关系，使企业增加了活力，在一定程度上解决了平均主义、吃“大锅饭”等问题，调动了企业和广大职工的积极性，促进了增产增收，对稳定国家财政收入起到了一定作用。到1981年，国家财政状况有所好转，由1979年、1980年的财政赤字转为财政盈余37亿元，并在接下来的几年继续好转。

三、实行两步“利改税”

推行经济责任制取得了积极成效，但国家与企业间的分配关系并没有完全调整到位，一些问题也没有很好地解决，特别是包干基数通常由一对一谈判确定，出现了“鞭打快牛”、企业苦乐不均等问题。此外，由于缺乏预算约束力，企业存在投资冲动，基础建设和计划外项目不断加大、难以控制，而又没有人对投资结果负责。在这种背景下，1983年，党中央决定除少数工业企业外，全面停止推行企业利润包干制度，转而实行“利改税”，把国营企业上缴利润改为按照国家规定的税种及税率缴纳税金，税后利润归企业分配，探索以法律的形式把国家和企业的分配关系固定下来。“利改税”改革分两步进行。

第一步“利改税”采取税利并存制度，即在企业实现的利润中先征收一定比例的所得税和调节税，然后对税后利润进行分成。早在1979年、1980年，“利改税”已经开始试点，对国营企业试行由利润上缴改为征收所得税。据不完全统计，截至1981年底，全国有456户工交企业和100多户商业企业进行了“利改税”试点。根据试点探索的成功经验，1983年1月5日，国务院常务会议提出，对国营工业企业，除极少数具备条件的大型企业实行利润递增包干的办法外，普遍推行利改税的办法。1983年4月，国务院批转财政部《关于国营企业利改税试行办法》，决定对国营企业实行“利改税”，规定国营企业保留原来按销售收入计征的工商税，把相当于基数利润的部分改为所得税。凡有盈利的国营大中型企业，均对其实现的利润征收55%的所得税。税后利润在国家和企业之间合理分配，一部分以递增包干上交(4)、固定比例上交、定额包干上交或缴纳调节税等办法上缴国家，三年不变；剩余部分按照国家核定的留利水平留给企业。对小型企业按八级超额累进税率缴纳所得税，税后由企业自负盈亏。并明确同年6月1日起，国营企业普遍实施征收所得税。截至1983年底，全国国营企业除微利企业及经国家批准继续实行利润包干等办法的少数企业外，实行“利改税”的工交商企业突破10万户，占全国盈利企业总数的90%以上。第一步“利改税”在解决国家和企业的分配关系上又前进了一步，在一定程度上克服了实行经济责任制过程中国家与企业之间利益分配方面讨价还价带来的弊端，但仍然存在“鞭打快牛”现象，有必要进一步加以改进。

第二步“利改税”由税利并存转为以税代利。1984年9月，国务院批转财政部《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》，决定从1984年10月开始试行第二步“利改税”。主要是调整税目和税率，国家对国营企业实现的利润先征所得税，然后根据所得税后利润多少再征收调节税，调节税后利润为企业留利，从次年1月1日起开征。1985年和1986年预算内国营企业利润出现了持续20多个月的下滑。实行“利改税”的目的，是把国家和企业的分配关系用税的形式固定下来，形成稳定规范的分配关系，既保证国家的财政收入，又能激励企业多创收，逐步改变企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”的状况。但是在实际运行中，由于价格机制不完善、企业经济和审计制度不健全、税率过高，企业创利大部分都上缴国家，一定程度上挫伤了企业的积极性，未达到预期效果，不久就被承包经营责任制所取代。

四、全面推行承包经营责任制

中国农村改革的巨大成功对其他领域的改革产生了十分深远的影响。城市改革因远比农村改革复杂而受到许多限制，企业生产积极性和活力的激发和提升，迫切要求不断加大改革的广度和深度。1984年10月，党中央召开十二届三中全会，通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出在制订全面改革蓝图中，将推动以城市为重点的整个经济体制改革。同时强调增强企业的活力，特别是增强全民所有制大、中型企业的活力，是经济体制改革的中心环节。根据马克思主义理论和社会的实践，所有权同经营权是可以适当分开的。要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人。

第二步“利改税”探索是积极的，也为后来的税制改革奠定了基础，但由于措施的力度、时机等方面原因，并未达到预期经济效果。国民经济面临新的困难，而坚持实行经营责任制的吉林、广东等省及首钢、二汽等企业经济效益却比较好。在经历了几年的争议和徘徊后，借鉴农村承包责任制的经验，在企业中推行承包经营责任制成为取代“利改税”继续推进改革的举措。1986年11月，国家体改委印发《实行企业经营责任制试点意见》，并确定在沈阳、重庆、武汉、石家庄等6个城市开展试点。同年12月，国务院印发《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，明确提出“推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权”。此时的经营承包已经突破了经济责任制的范畴，有了新的发展。比如：在小型企业和一些亏损或微利的企业实行了租赁、承包经营，大中型企业则实行多种形式的经营责任制；在少数有条件的大中型企业开始探索股份制试点。1987年3月召开的六届全国人大五次会议，首次明确肯定了承包制。同年4月，受国务院委托，国家经委召开全国承包经营责任制座谈会；同年8月，国家经委、国家体改委印发《关于深化企业改革完善承包经营责任制的意见》，指出实行承包经营责任制，必须坚持“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”的原则，兼顾国家、企业、职工三者利益。承包基数要体现鼓励先进、鞭策后进的原则。承包后增加的留利，要大部分用于发展生产。此后各地区在实践中总结出“双包一挂”和“双保一挂”等形式。(5)为促使企业做好承包经营责任制，1988年2月，国务院颁布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，指出承包经营责任制是在坚持企业的社会主义全民所有制的基础上，贯彻所有权与经营权分离的原则，转变企业经营机制，增强企业活力，提高经济效益，是企业自主经营、自负盈亏的一条重要途径，从而将承包经营责任制纳入法制化的轨道。同年4月，七届全国人大一次会议通过《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称《全民所有制工业企业法》），确立了国有企业的法律地位，对“两权分离”改革原则作了更为明确的规定，以法律形式确定了企业的权责利，提出全民所有制工业企业是依法经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理权，为企业承包经营责任制改革提供了法律保障。

承包经营责任制赋予企业更多的经营自主权，通过企业主管部门同企业的厂长（经理）签订目标责任制合同，对责权和奖惩作出明确规定，进一步激发了企业的积极性，有利于增强企业经营者的责任感。在成为普遍推行的改革方式后，迅速产生了良好效果。1987年，承包经营责任制仅仅实行两个月就一举扭转了全国工业企业利润连续22个月下滑的局面，当年增加财政收入60多亿元。截至1987年底，全国预算内工业企业承包面已达78%，其中大中型企业达到82%。同1986年相比，1987年实行承包的国有大中型工业企业完成产值2425.1亿元，增长11%；销售收入2797.2亿元，增长18.2%。同1978年相比，国营企业留利占利润总额的比重由3.7%上升到40%以上（扣除各种税费，实际留利约占20%），企业获得了自我改造和自我发展的能力。

在大中型企业普遍推行承包经营责任制的同时，一些小型国营企业进行了租赁经营责任制等，实行两权分离的探索。企业主管部门先对资产进行评估、确定租金、招标投标，与承租者签订租赁合同，用承租者财产作抵押。承租期内，承租者按规定缴纳税金和租金，在企业留利中提取承租者收入。这一改革举措也取得了较好的效果，截至1987年底，在88000户国有小型工业企业中，实行租赁经营、承包经营和转让的达到40000户，占总量的45%。

五、转换企业经营机制

承包经营责任制在试行之初产生了立竿见影的效果，但随之也出现了负盈不负亏、技术改造资金得不到保证、以包代管等问题。加上1988年价格改革闯关，国家的宏观调控使市场迅速降温，企业外部经营环境发生变化，国营企业再度陷入困境，企业经营效益直线下降，企业负债急剧增加。1990年，全国预算内国营工业企业工业总产值增长1.5%，利润总额却下降18.5%，其中税前利润下降58%，企业亏损面达到31%。国营企业面临的严峻形势迫使国企改革的思路转向企业内部经营机制的转换上来。党中央提出转换企业经营机制，从根本上搞活国营大中型企业，成为我国经济体制改革取得成功的关键，成为国民经济运行步入良性循环的希望所在。

1991年9月，中央工作会议专门研究如何搞好国有大中型企业的问题，提出增强国有大中型企业活力，除改善外部条件，更重要的是进一步深化改革，转换经营机制。会议召开之后，转换企业经营机制试点逐步展开。据不完全统计，截至1991年底，确定转换企业经营机制的企业766户。1992年7月，国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，对全面落实企业经营自主权、加快经营机制转换、把企业全面推向市场作出明确规定，赋予企业生产经营决策权，产品销售权，人事管理权，工资、奖金分配权等14项经营自主权。此后，转换企业经营机制试点的范围进一步扩大，试点内容和形式也不断深化和完善，企业自主经营程度有所提高。截至1992年党的十四大召开前，全国进行各种形式的转换企业经营机制改革试点企业达8000多户。

转换企业经营机制工作的重点之一是打破企业的“铁饭碗”、“铁工资”和“铁交椅”，改革劳动用工制度、人事制度和分配制度，努力建立“干部能上能下、职工能进能出、工资能高能低”的经营机制。由此，全国掀起了轰轰烈烈的“破三铁”活动(6)。据统计，1991年全国进行劳动、人事、工资分配、社会保险制度综合配套改革的企业达1458户，涉及职工231万人；试行全员劳动合同制的企业2903户，涉及职工447万人。(7)“破三铁”符合国企改革的大方向，也是国营企业进入市场的必由之路，但由于涉及利益关系的调整，特别是社会保障体系尚未建立，改革所需要的外部条件尚不具备，改革并未实现预期的目标。“能上能下、能进能出、能增能减”在制度层面、操作层面当时是远不可能实现的，时至今日仍然是改革的一道难题。但必须承认，当时的改革带来了人们观念上的撞击与变化，制度建设逐步朝着这个方向迈进，改革的意义和影响十分重大。

转换企业经营机制，肯定了国营企业作为独立的商品生产者和经营者的法人地位，对增强企业活力发挥了重要作用。但企业经营管理方式的变革是长期的任务。由于在实践中涉及大的制度环境和利益调整，各方面的阻力较大，困扰国营企业的政企不分、产权不清、自我约束和自我发展不健全等问题得不到根本解决。要深化企业改革、真正转换企业经营机制，需要有制度上的保障才可持续。如何解决企业的制度问题逐渐被提上国企改革的日程。

六、其他重要改革

随着经济体制改革和国营企业放权让利改革进程的不断推进，企业的外部经营环境和运行机制发生了变化。相应地，企业的领导体制、管理体制、组织形式等必须同步进行变革，才能适应国营企业改革发展的要求。

（一）实行厂长（经理）负责制

我国国营企业的领导体制，在中华人民共和国成立以后曾经多次进行过调整，起初实行的是军代表制，1950年开始普遍实行工厂管理委员会制度，1951年开始实行厂长负责制，1956年决定实行党委领导下的厂长（经理）负责制。这一领导体制在“文革”中受到冲击。改革开放后，随着改革的不断深化和企业自主权的不断扩大，改革企业领导体制的呼声越发强烈。为了解决企业在生产指挥和经营管理上无人真正负责的问题，从1982年开始，北京、上海、天津等地进行了国营工业企业厂长负责制试点。1984年5月，六届全国人大二次会议提出国营企业将逐步实行厂长（经理）负责制。同月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发通知，决定对大连和常州的全部企业，及北京、上海、天津、沈阳等4个城市的部分企业实行厂长（经理）负责制试点。1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出建立统一的、强有力的、高效率的生产指挥和经营管理系统。只有实行厂长（经理）负责制，才能适应这种要求。1986年9月，党中央、国务院颁布《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，对国营企业的领导体制进行全面改革。同年11月，党中央、国务院又印发补充通知，强调全民所有制工业企业的厂长（经理）是一厂之长，是企业法人的法定代表人，对企业负有全面责任，处于中心地位，起中心作用。1987年8月，国家经委、中央组织部、全国总工会召开全面推行厂长负责制的工作会议，明确要求大中型工业企业1987年内要普遍实行厂长负责制，全民所有制工业企业1988年底前要全面实行厂长负责制。1988年8月正式施行的《全民所有制工业企业法》明确规定全民所有制工业企业实行厂长（经理）负责制。邓小平同志讲：“实行这些改革，是为了使党委摆脱日常事务，集中力量做好思想政治工作和组织监督工作。这不是削弱党的领导，而是更好地改善党的领导，加强党的领导。”(8)实行厂长（经理）负责制，对于转变企业存在的集体负责又都不负责的局面、提高决策效率和生产指挥系统的应变能力具有重要作用，但一些企业也同时出现了对厂长（经理）监督约束不力、党组织的作用受到削弱等问题。

（二）基本建设投资体制的“拨改贷”改革

计划经济体制下，国营企业实行统收统支的财务管理制度，企业的固定资产投资全部由财政拨款，企业吃国家资金的“大锅饭”，导致基本建设战线过长、企业投资使用不合理、资金浪费严重，增加国家财政负担。为增强企业的经济效益观念、落实企业使用财政资金的经济责任、提高投资效率，国家决定将基本建设投资逐步由财政拨款改为银行贷款，即“拨改贷”。1979年8月，国务院批转国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》和《基本建设贷款试行条例》，标志着“拨改贷”改革的开始。“拨改贷”改革首先在北京、上海、广东三个省市及纺织、轻工、旅游等行业试点，在总结经验的基础上逐步推广。1980年11月，国务院批转国家计委、国家建委、财政部和人民银行等单位联合签署的《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》，决定从1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，进行基本建设所需的投资，除尽量利用企业自有资金外，一律改为银行贷款。1982年6月，国务院批转人民银行《关于国营企业流动资金改由人民银行统一管理的报告》，决定从1982年7月1日起，国营企业的流动资金全部改由银行贷款供应，国家财政不再增拨流动资金。1981—1984年，“拨改贷”实行将近4年时间，推进缓慢。围绕推进和完善“拨改贷”，1984年底，国家计委、财政部、中国人民建设银行发布《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，决定自1985年2月1日起，凡是由国家预算安排的基本建设投资，无论企业还是事业单位，全部由基本建设拨款改为银行贷款。1985年国家预算内投资386亿元，改为贷款的达到368亿元，占95.3%。“拨改贷”对于建立投资约束机制、遏制资金浪费具有积极作用，但由于长期以来企业缺少资本金投入，债务负担沉重，缺乏必要的原始积累用于生产经营，实施“拨改贷”后企业困难大大加重。尤其是一批大型基建项目建成投产后的工业企业，一投产即面临高负债，有的负债率甚至超过100%，成为日后债转股的对象。1989年，“拨改贷”停止实行。1995年，国务院决定将部分企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金，“拨改贷”历史结束。

（三）由横向经济联合到组建企业集团

改革开放以前，我国工业企业组织结构大体上分为两类，一类是大中型企业，一类是小型企业，两类企业隶属于不同的行政条块，产供销由国家统一安排，彼此间横向联系不多。改革开放后，随着企业自主权扩大，企业为了谋求发展，必然发生“大而全”“小而全”的经济行为，导致企业运行封闭、效率低下，不符合社会化大生产的要求。搞好工业企业的改组联合、改变不合理的企业组织结构，成为经济体制改革特别是国企改革的一项重要内容。1980年7月，国务院印发《关于推动横向经济联合的暂行规定》，对企业间的各种经济联合给予充分肯定，进而推动了经济联合的发展，一些经济联合体相继成立。1984年10月，党的十二届三中全会明确增强企业的活力，特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力是经济体制改革的中心环节，企业间的横向联合也随之进入一个新的发展阶段。1986年3月，国务院印发《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，要求通过企业之间的横向经济联合逐步形成新型的经济联合组织，发展一批企业群体或企业集团。这是国家文件中第一次出现“企业集团”的提法。随后，推进建设经济联合体首先在部分大中城市展开，按照经济的内在联系组织商品生产和流通，一些经济联合体还实行计划单列。横向经济联合加强了我国大中小企业之间的经济联系，缓解了企业长期存在的条块分割、封闭运行的矛盾，但由于联合各方的所有制、隶属关系和财务关系不同，企业间的深度联合存在障碍，因此1987年以后，在深入改革企业经营机制的同时，进一步发展各种横向经济联合便主要体现为企业兼并和组建企业集团。企业兼并试点从1984年开始已经在部分省市展开，1988年在全国全面铺开。与此同时，部分城市还开设了企业产权交易市场，把企业兼并推向市场。组建企业集团有利于提高专业化生产水平，形成规模经济及范围经济，也有利于国家加强对企业的宏观指导。承包经营责任制的推行和企业兼并、股份制的出现，也助推企业集团极大地发展。1987年12月，国家体改委、国家经委联合印发《关于组建和发展企业集团的几点意见》，明确了企业集团的组织结构形式。1988年5月，国家体改委召开全国企业集团座谈会，对进一步发展企业集团提出政策建议。同年8月，中央财经领导小组专门听取了发展企业集团的汇报，给予了企业集团更多的肯定和支持，企业集团得到了很大的发展。在组织形式上，有20%多的企业集团以一个大型企业为核心，形成紧密层、半紧密层和松散层等多层次的结构。但由于缺乏产权联系，很难做到规范化管理。进入20世纪90年代以后，在全国治理整顿的大背景下，企业集团进入了巩固和提高的时期。1991年12月，国务院批转国家计委、国家体改委、国务院生产办《关于选择一批大型企业集团进行试点的请示》，确定首批57家大型企业集团试点名单。1991—1992年，国家陆续出台了一系列配套文件，改善企业集团的外部环境，赋予试点企业集团在投融资、进出口、国有资产管理等方面更大的自主权。截至1992年底，全国冠以“企业集团”名称的经济联合体已有2600多家，其中有的已经发展成为跨地区、跨部门、跨行业的大型企业集团，有的已经开始向跨国经营发展。

（四）初步探索改革国有资产管理体制

在传统的计划经济体制下，国营企业隶属于政府行业主管部门，由其直接行使国营企业管理权。随着放权让利改革的深入，所有权与经营权可以适当分离原则的确定，要求摆脱政府对企业直接干预经营的呼声日益强烈。同时，随着多种经济成分的发展，在企业产权交易中也出现了国有资产流失的现象。针对这一问题，有的省市开始了国有资产管理体制的探索。1988年3月，七届全国人大一次会议决定设立国家国有资产管理局，作为国务院管理国有资产的职能机构，由财政部归口管理，以加强国有资产管理，实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。国家国有资产管理局是中华人民共和国成立后第一个专门从事国有资产管理的政府职能机构，它的成立将国有资产管理职能与政府其他职能分离，标志着我国国有资产管理体制改革迈出了重要一步，具有重要的积极意义。其后，各地相继成立国有资产管理机构。国家国有资产管理局成立后，对国有资产管理进行了有价值的探索，陆续开展了产权界定、产权登记、资产评估、产权转让及交易、股权管理、统计评价、清产核资等工作，通过业务工作把产权的基本概念及国有产权保护的规章制度建立起来，初步形成一套基本的国有资产管理制度，对保障国有资产权益、防止国有资产流失发挥了积极作用，也为后来国有资产管理制度建设奠定了基础。但由于国家国有资产管理局职权和功能有限，国有资产出资人缺位、监管职责缺位的问题并没有得到有效解决。

在此期间，企业集团的组建得到快速发展，但在实际运作中，相当多的企业集团并没有形成明晰的产权关系，核心企业难以对其他成员企业进行集团化管理。国家为理清企业集团与下属企业之间的关系，开始探索国有资产授权经营制度。1990年1月，全国国有资产管理工作会议召开，东风公司等4家企业集团成为我国首批国有资产授权经营试点。1992年9月，国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委、国务院经贸办联合印发《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》，指出国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（即集团公司）经营管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。第一汽车集团、中国五矿集团等7家企业被纳入授权经营试点。在试点批复中，明确试点企业作为所有者（国家）利益代表主体和战略经营决策主体，对全集团范围内国有资产的保值增值负责。