山东省海岛保护与利用情况调研报告
山东省海洋与渔业厅
2016年3月，省海洋与渔业厅会同致公党山东省委赴烟台、威海、青岛等地调研海岛保护与开发利用情况，与沿海市县海岛管理人员进行了座谈，并登岛查看了威海市褚岛、青岛市大管岛等海岛现状。
一、海岛管理基本情况
山东省管辖海域中共有海岛589个，其中，有居民海岛32个，无居民海岛557个。滨州市管辖海域内海岛21个，东营市7个，潍坊市4个，烟台市230个，威海市185个，青岛市120个，日照市22个，海岛总面积101.79km2，海岛岸线总长度572.79km。山东海岛绝大部分位于近岸海域，距大陆海岸线5km以上的海岛主要分布在长岛县境内，距大陆海岸线最远的有居民海岛是北隍城岛，离大陆距离约61km。长岛县是山东省唯一的海岛县。山东省基岩岛549个，主要分布于庙岛群岛、胶东半岛近海和海州湾等海域；冲淤堆积岛40个，包括贝壳堆积岛和泥沙堆积岛，主要分布于黄河三角洲、丁字湾等海域。
2011年，我厅组织完成了山东省海域海岛地名普查工作，调查确认海岛地理实体1219个；对589个海岛名称进行了标准化处理，设置了242个海岛名称标志，为全省海岛管理工作的顺利开展打下了坚实的基础。2013年12月，省政府批准实施了《山东省海岛保护规划（2012—2020年）》，规划确立了“一核两区十组团”的总体布局，对海岛进行三级多类管理，协调促进陆、岛、海的有机连接。该规划是山东省海岛保护与开发利用工作的整体性、基础性和约束性文件，对保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛资源，促进海岛地区经济社会可持续发展具有重要意义。
二、有居民海岛环境保护情况
按照国家有关法律规定，有居民海岛的岛陆环境由环境保护部门负责，但海岛作为一个完整的生态系统，岛陆环境对周边海域环境必然产生影响，由于有居民海岛上人为活动较多，不可避免地产生废水废物，如处理不当很容易破坏周边海域生态环境。之前山东省有居民海岛污水和废弃物处理方式比较原始，近年来，烟台、威海、青岛等市充分利用国家扶持资金，在南北长山岛、砣矶岛、崆峒岛、刘公岛、灵山岛等海岛建设垃圾和污水处理设施，改善有居民海岛环境质量。海洋部门在有居民海岛周边设置环境监测站位，监测水质、生物、沉积物等指标，掌握海岛周边海域生态环境质量。
三、无居民海岛保护与利用情况
（一）建立保护区，有效保护海岛
山东省列入各级自然保护区、海洋特别保护区和国家级海洋公园的海岛共295个，占全省海岛总数的50%。其中，15个自然保护区涉及海岛225个，9个海洋特别保护区涉及海岛37个，6个国家级海洋公园涉及海岛45个（部分海岛同时位于不同保护区内）。通过建立保护区，有效保护了海岛生态系统的完整性和自然性，提升了海岛生态服务功能。
（二）开发利用现状与权属管理
山东省已开发无居民海岛188个，占无居民海岛总数的33.75%，主要开发利用类型包括农渔业、旅游娱乐、工业交通、公共服务、国防用途和领海基点6种。农渔业用岛110个，一般建有养殖设施或看护建筑，如三平大岛、烧饼岛等；旅游娱乐用岛26个，部分海岛已开发作为旅游度假岛，如桃花岛、海驴岛等，部分为景观海岛，如石老人、花斑彩石等；工业交通用岛5个，用于桥梁、油田、港口建设等，如砣子岛、海阳鸭岛等；公共服务用岛28个，用于助航导航、气象观测、海洋环境监测等，如大公岛、千里岩等；部分海岛具有领海基点和国防用途。
2012年，印发《关于开展‹海岛保护法›生效前已开发利用无居民海岛活动确权登记的通告》，将《海岛保护法》生效前获得县级以上人民政府或其国土、海洋、林业等部门批准且目前仍在继续开展的无居民海岛使用活动换发无居民海岛使用权证书，积极将法前用岛纳入规范管理。2012年底，日照市桃花岛取得全省第一本无居民海岛使用权证书。
四、海岛整治修复情况
海岛生态整治修复工作对于提升山东省海岛的环境和生态价值，增强对海洋经济发展支撑作用都具有十分重要的意义，山东省已开展涉及海岛整治修复的项目22个，主要涉及海岛陆域、岸滩和周边海域的生态系统保护与修复。
海岛陆域整治修复中，对潍坊东沙子一岛、西沙子一岛等海岛的滨海盐碱地，采取以盐生植被原位修复与土壤改良相结合的方法循序渐进地增加植被覆盖度，恢复湿地生态系统；对崆峒岛、麻姑岛、灵山岛、刘公岛等海岛的基岩裸露山地，选择耐干旱、耐瘠薄、抗海风树种，采取薄土生草、以草促灌、以灌护乔的方法进行植被修复。海岛岸滩整治修复中，通过拆除麻姑岛、镆铘岛等海岛周边的连岛坝、围堰养殖池、养殖大棚等设施，恢复海岛潮间带和海岸自然形态，提高自然岸线保有率；在棘家堡子岛、东沙子一岛等海岛岸滩种植酸枣、柽柳、翅碱蓬、芦苇等，恢复岸滩植被，修复海岸防风林带，防止水土流失和海岸侵蚀；对养马岛、刘公岛等海岛，设计生态型人工岸体结构，恢复生物群落，提高生态功能。海岛周边海域整治修复中，对担子岛、崆峒岛、刘公岛等海岛的周边海域，建设海藻（草）场，营造人工生境，恢复海岛周边海域的生物资源。通过整治修复项目实施，保护和修复海岛及其周边海域生态环境，提高海岛的生态价值和宜居性，促进海岛经济社会的可持续发展。
五、海岛管理存在的难点问题
（一）部分海岛生态环境受损
一是在早期的海洋经济活动中，不少海岛因围海养殖、乱围乱垦、挖沙挖岛等活动导致地形地貌、自然景观被改变，甚至丧失海岛属性；二是养殖业、捕捞业发展，造成海岛周边海域过度捕捞、渔业资源衰退、鸟类数量锐减，生态系统稳定性遭到破坏；三是海岛旅游业、工业等产业排放的生活污水、工业废水废物、养殖用药等污染物对海岛周边海域生态环境造成严重影响。威海市褚岛上建设有看护房，有渔民居住看护周边海域的养殖设施，渔民生活产生的大量垃圾，如酒瓶、塑料袋、饮料瓶等，遍布看护房周边的树林、道路、山坡，严重影响了褚岛的自然环境。
（二）海岛基础设施建设薄弱
由于自然条件限制、资金投入不足等原因，全省离岸较远的海岛，交通、淡水、供电等基础设施仍比较落后。例如，威海市褚岛没有淡水，岛上渔民的饮水全靠蓄积雨水和外运淡水，青岛市大管岛码头年久失修、破损明显，严重影响了居民陆岛交通。近年来，国家海洋局实施了海岛整治修复和专项资金项目，海岛基础设施落后情况得到改善，但多数海岛基础设施落后的情况仍然存在，涉岛相关部门在能源利用、淡水资源利用、垃圾分类收集及处理等方面仍有大量工作要做。
（三）法律衔接问题影响了无居民海岛开发利用
根据《海岛保护法》和国家海洋局有关规定，开发利用无居民海岛应经国务院或省政府批复同意，取得无居民海岛使用权证书。《建筑法》规定，在中华人民共和国境内从事建筑活动，在工程开工前，建设单位应当向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。而申请领取施工许可证应当具备的一个条件是：已经办理该建筑工程用地批准手续。目前，持有无居民海岛使用权证书能否取代“用地批准手续”直接办理施工许可证，在《海岛保护法》和其他法律法规中都未作规定，导致无居民海岛建筑无法开工建设并办理后续相关手续。
六、意见与建议
（一）加强海岛保护立法
海岛保护与开发利用是系统工程，涉及林业、环保、国土、统计、水利、交通等部门，需要建立强有力的跨部门协调管理机制。在省政府层面加强立法，尽快出台《山东省无居民海岛保护与利用管理办法》，理顺海岛保护与开发利用协调体制机制，明确海岛出让与审批程序，解决无居民海岛建设项目难以取得施工许可证等难题，规范无居民海岛的开发利用秩序，保障海岛生态文明建设。
（二）加强海岛环保基础设施建设
重点提高淡水资源保障能力、交通运输能力、可再生能源利用能力，保障和改善民生；提高污水分级处理能力、垃圾就地处理能力、空气监测能力，提升环境保护水平。开展海岛绿化、水源涵养和淡水资源保护，实施海水淡化、雨水收集和污水垃圾处理等工程，逐步实现岛上垃圾无害化处理。建设潮汐能、波浪能等新能源利用示范项目，充分利用海岛可再生能源，改善海岛人居环境。
（三）开展海岛生态环境整治修复
对生态环境受损的海岛进行保护和整治修复，特别是海岛陆域生态系统、海岛岸滩和海岛周边海域生态环境的保护修复，增强生态系统的稳定性，提升资源环境承载能力。在恢复海岛生态系统功能的基础上，重点加强对无居民海岛鸟类、生态林、自然景观和原始地貌的保护。对海岛周边生态敏感区域实施退养还海、还岛，拆除不符合管控要求的养殖堤坝和人工构筑物，严厉打击非法采砂行为，保护海岛沙滩资源。
（四）推进海岛监视监测能力建设
健全省、市、县三级常态化海岛监视监测工作机构，搭建海岛管理信息系统，建成海岛综合管控平台和海岛综合数据库，利用卫星遥感、航空遥感、实地监测、船舶巡航、远程视频等多种监测手段，对海岛进行全方位、多层次、实时化的监视监测，摸清海岛及周边海域生态系统的基本情况和变化趋势。
调研组成员 贺 光 王 伟