第四节 农产品质量安全问题日益严重

一、农产品质量安全问题产生的背景

（一）农产品质量安全的含义

不同的行政管理部门、国内外学者都从不同的角度解释农产品质量安全的含义，在诸多的解释中，尚没有一种定义能够全面、清晰、明确地表述出农产品质量安全的内涵。综合各种表述，我们将农产品质量安全的含义表述为：农产品的使用价值和商品特性能够有效地满足生物体有益营养转化的需要，不因生产过程中的外因性投入品而产生对生物体的任何危害。农产品的使用价值包括营养成分、色香口感、加工特性和包装标识等；外因性投入品是在生产过程中，生产者和加工者为了提高农产品产量和使用价值，甚至为了让消费者误以为会提高农产品的使用价值，所添加的外源性投入品，如农药、兽药、各种添加剂等。英文表述的农产品质量安全是“food safety”，不同于强调农产品数量安全的“food security”。

（二）农产品质量安全问题产生的国际背景

农产品质量安全问题首次产生于20世纪60年代，第二次世界大战后，军事技术转为民用，农业现代化、农业工业化进程进一步加快，现代生产要素集约化地投入农业，极大地提高了农业的劳动生产率和土地生产率，满足了急剧增长的人口对粮食的需求，产生了巨大的经济价值。与此同时，也产生了环境污染和资源破坏。1962年，美国海洋生物学家蕾切尔·卡逊（Rachel Carson）的专著《寂静的春天》问世，书中来自作者调查的大量实例说明，农药DDT的使用破坏了生态系统，人们得到的是一个富含毒素的食物体系。受该书的影响，1962年年底，美国各州已有40多个提案通过立法形式限制杀虫剂的使用。20世纪60—70年代，美国联邦政府采取一系列立法和行政措施，限制或者禁止农药等有毒化学物质的生产和使用。［1］此后，日本、加拿大、欧盟等国家开始对食品质量安全的研究和立法。［2］20世纪90年代，欧美接连发生了严重的食品安全恶性事件，德国的二恶英毒饲料事件、日本和欧洲的疯牛病事件等，促使各国政府和国际组织对食品安全问题高度关注，通过动态完善相关法律法规，不断强化农产品质量安全监管工作［3-5］，包括提高质量安全市场准入标准、健全与完善食品质量安全评价体系、规范产品标识标签、建立食品安全可追溯制度、加大违法违规惩罚力度等。［6-10］

（三）我国农产品质量安全问题的发生与监管

我国农产品安全恶性事件也时有发生，有的是生产过程中的投入物使用过量，如农药超标。更有甚者，为了追求高额经济利益，人为添加有毒有害物质，危害消费者的身体健康和生命安全。这些行为已经突破道德底线，从单纯追求高产及高附加值的添加剂投入行为，演化为食品安全犯罪行为，如近年的三聚氰胺、苏丹红、孔雀石绿、瘦肉精、吊白块、地沟油、毒大蒜、毒生姜、毒豆芽、注水肉等。我国已出台一系列法律法规，制定农产品质量安全标准、建立健全农产品质量监管体系，用来保障农产品质量安全。2007年，我国的农产品质量安全监管体系建设主要包括：（1）建立产品质量安全标准体系，制定涉及农产品和食品的产品质量标准2100余项；（2）建立产品质量安全检测体系，农业部建立了164个部级质检中心，有近50%的省（区）县建立了省级农产品质量安全检测中心，400多个县建立了速测为主的检测站；（3）农产品质量安全认证和QS认证体系，建立了水产品、绿色食品、有机产品认证中心。［11］2012年，农业部作为农产品质量安全监管主要行政管理部门之一，发布了近3年主要农产品的监测数据，表明我国的主要农产品合格率保持在96%以上。［12］但农产品质量安全事件仍有屡禁不止的势头，针对严峻的食品安全形势，2012年公安部要求进一步加大食品安全打击惩处力度，提出对食品安全犯罪“零容忍”。［13］

（四）质量安全对我国出口农产品国际市场竞争力的影响

农产品质量安全已经成为影响我国农产品出口竞争力的重要因素。一些农产品在国际市场上具有比较优势，是传统的出口创汇产品，近年来由于不符合进口国的质量安全标准，出口遇到很大的障碍。从农产品出口发展的趋势看，进口国的技术壁垒、绿色壁垒越来越严苛。如欧盟早已因为我国的海洋环境不断恶化，不再进口中国的贝类产品；从2000年7月1日起，对进口茶叶实行的农药最高允许残留标准，远比原标准更为苛刻。［14］2006年5月29日起，日本以加强食品中的化学品残留为理由，实施《食品中残留农业化学品肯定列表制度》，几乎覆盖所有的农业化学品和食品，日本由此成为世界上农业化学品残留标准最严苛的国家。［15］我国农产品在投入品质量、原产地标准、防疫灭病体系、从生产到加工再到销售的整个产业链（供应链）各环节，只有与国际市场接轨，才能获得国际市场的准入通行证。

二、农产品质量安全的关键影响因素及政府高额行政成本的由来

（一）产业链行为主体是农产品质量安全的关键影响因素

食品产业链的各行为主体是农产品质量安全最关键的影响因素。食品产业链是从生产资料的生产开始，直到形成食品，销售到消费者手中的整个通道。习惯上把农产品生产部门定位为“产中”部门，相对而言，生产资料的生产与服务部门为“产前”部门，食品加工与运输销售部门为“产后”部门。食品安全贯穿于产前、产中、产后的各个环节：产前生产要素的品质（如饲料的营养成分构成、农药的选用），产中农业生产过程中的要素投入数量与环境特点，产后食品加工与销售过程中的机器设备条件、添加剂和保鲜剂等使用的量与质，都会影响农产品质量安全。这一链条上的行为主体包括生产资料供应商、农产品生产者、加工商、运销商、零售商等，是决定农产品从田间到餐桌（从生产资料转化为食品）是否安全的关键因素，如果这个链条上的每个行为主体在生产经营过程中的投入与产出都是安全的，那么农产品质量安全问题就不会发生。

（二）食品质量安全的理论解释：市场失灵与政府补缺

从食品质量安全问题产生的理论解释看，主要的理论是信息不对称理论。“柠檬市场原理”常用于解释食品质量安全问题中的信息不对称现象，“柠檬”本是二手车市场中劣等车的代称，在用“柠檬市场原理”解释食品安全问题的原因时，被用作不安全食品（劣等品）的代称。食品市场上，卖者和买者对商品的信息了解是完全不对称的：卖者掌握商品更多甚至所有的质量信息；买者仅凭借经验和搜寻来的信息判断商品的质量信息。当卖者期望通过以劣充优让买者认为劣就是优的时候，买者由于不能准确地判断商品质量的优劣，往往认为优劣之间的区别不大，为此只愿意支付所有同类商品的平均价格，结果作了购买劣品的“逆选择”。真正的优品生产者或因价格高不能卖出商品，或因以同样的价格卖出商品不能得到合理的利润，最终被挤出商品市场。这就是“柠檬市场”中的劣品驱逐良品现象。在现实经济生活中，“柠檬市场”的存在产生于生产者的逐利败德行为，是“市场失灵”之缺憾，理论上必须由政府监管来弥补市场的这一缺憾。

（三）食品安全政府监管高额行政成本产生的原因

各国政府监管食品安全的常用措施包括：提高食品质量安全的市场准入标准、健全与完善食品质量安全评价体系、规范产品标识标签、建立食品安全可追溯制度、加大违法违规惩罚力度等。在操作层面上，如果只靠行政监管来保障食品质量安全，监管的对象是从生产资料生产到食品零售的产业链各个环节的行为主体，那么无疑是一项全方位、多环节的烦苛工作，需要充裕的行政资源和可观的行政成本才能完成。原因有以下三个方面。

1．生产者的数量众多

显然，规模化、一体化的生产者作为监管对象，数量少且生产地点和生产流程各环节明晰，有利于降低监管的行政成本；反之，少数的监管者面对汪洋大海般的众多小生产者，即使监管体系再健全，对于有限的监管人力物力来说，由于管理幅度太大，以及生产的日常连续性和监管的抽样间断性特点，执行起来必定是难上加难。我国的食品安全问题最终由公安部门频繁介入，法律规范更有效于行政临管，与小规模的生产方式难以监管有很大的关系，最终只有当久积成疴、积重难返者社会危害极大时，才对其实施法律制裁。

2．市场交易频率极高

产业链环节越多，产业链上和行为主体的交易频率越频繁，产生食品安全问题的风险就越大，监管部门也需要付出更大的监管成本才能有效地完成任务。因为每一个生产者只关心自己的产品是否卖得出去，能得到一个好的价格来实现自己的利润最大化，甚至不惜用败德行为来实现这个目标。频繁的市场交易需要高的监管成本才能完成，可能会导致食品安全事件的遗漏，最终风险集中于食品加工商和零售商时才可能被监管者发现，有些就成为不可溯源的恶性事件。

3．契约联系方式的复杂性

企业是利润最大化的行为主体，通过降低成本来提高利润水平是企业经营之道。当企业面对众多小供应商时，注定会提高企业的经营成本，这时选择一个或几个中间商来整合众多小生产者以降低成本，就成为企业利润最大化的有效途径。这样企业就只与中间商有完全的或不完全的契约关系，中间商与小供应商的契约联系形式可能更为复杂，各利益主体间不完备的契约关系增加了各自的败德机会，也增加了监管的难度。2008年“三鹿事件”之后，我国奶业从“公司+奶站+农户”的模式走向“公司+规模化的小区+农户”“公司+奶业合作社+农户”“公司+现代牧场”“公司纵向一体化”的规模化生产方式，就是加强契约紧密程度的典型例子。

三、通过发展规模化经营主体实现农产品质量安全控制

（一）发挥公共物品治理机制和企业声誉机制的作用

信息不对称产生“柠檬市场”，导致农产品质量的市场调节失灵。从产权经济学的视角看，市场失灵的物品是公共物品或准公共物品。这类物品具有非竞争性和非排他性的特点，对农产品而言，表现为无论是优质农产品还是劣质农产品，都不具备准确地凸显自己质量信息的竞争性、排他性优势，在市场失灵的情况下，农产品市场多处于优亦为劣、劣亦为优的乱象。在市场失灵的公共物品市场上，只有具有公共管理职能的非营利组织参与管理才更为有效，才有可能通过治理来明晰真正的产品质量信息。

农产品的公共物品或准公共物品属性，更多地由承担着公共管理职能的组织来治理，如政府部门。作为私人部门的企业不可能在这一领域有所作为，甚至更可能是造成食品安全问题的风险源。但企业同时也是有明确边界、需要长期的收入流借以生存的正式组织，一个常青的规模化企业甚至有百年以上的历史传承，不同于小商小贩、小规模的农户生产者的短期机会主义行为。真正的企业家精神激励企业家筹谋长期可持续发展。毫无疑问，企业声誉是企业的无形资产，是企业竞争力的重要源泉，需要长期培育才能形成。一旦受损，可能万劫难复，企业经营者做出“逆选择”的风险极大，就会规避生产经营不安全食品的信誉损害风险。规模化的企业更具备上述这些维护声誉的动力，企业之所以基业长青形成规模，或者就是注重声誉的结果。因此，利用企业声誉机制，借助信息传递途径，借助无数消费者的用脚投票，企业就可能顾及声誉受损造成的长期影响［16］，强化企业自律行为，这也等于分担了公共管理部门的监管职能。

（二）支持可实现食品安全质量控制与可溯源的规模化经营主体发展

1．农民合作社

合作社是成员利益最大化而非完全追求利润最大化的经济组织，为此，夏英（2009）认为，这一特征使其行为具有兼顾成员经济利益和社会利益的双重性。因为农民合作社组织特征的核心是以公平、民主的方法谋求成员共同的经济与社会权益，其经营行为中的机会主义倾向大大弱于一般企业，会在社会效益方面得到更多的社会认同。国内外的经验表明：首先，农民合作社的良好外部效应让其成为政府公共产品供给服务领域不可或缺的合作伙伴，在包括食品安全领域起到至关重要的作用；其次，农民合作社行为中的声誉取向有利于农产品质量安全，这一点与其他企业的声誉机制作用相同；最后，农民合作社在生产资料购置、品种选择、生产标准规范等方面的集体行动，成为农户生产者农产品质量安全的有效保障。［17］

对农民合作社保障农产品质量安全的案例研究表明，农民合作社通过构建有效的监督机制，监督社员在蔬菜生产中的随意行为。具体方法是：统一生产资料购买、种植方式、施肥标准、农药施用标准，形成统一的生产模式后，合作社要求社员以一定数量的农户为单位，实行质量安全自愿连片联保，以联保区域为单位推选1名专职人员，全程负责监督联保范围内的蔬菜质量安全工作。由于产品质量安全得到保证，合作社产品在国内外客户中的知名度越来越高，订单数量将不断增加。［18］以农村合作经济组织（农民专业合作社和专业协会）为对象的相关研究认为，这些组织对农产品质量安全水平的提高具有极大的推动作用，这种作用源于合作经济组织内部成员间相互监督的机制，使得质量安全信息不对称问题得到极大缓解。［19］对蜂产品专业合作社的案例研究发现，合作社保障农产品质量安全的措施，主要包括对社员安全生产的结果控制（安全生产承诺与惩罚）、行为控制（产前、产中和产后全程，尤其是产后，建立了追溯机制）与社会控制（每年培训2次，形成良好的质量安全生产氛围），产生了良好的效果。［20］

2．规模化的农产品加工企业和超市

企业是利润最大化的行为主体，其对农产品质量安全自律行为和监管行为的激励源于企业声誉，通过信息传播构建企业声誉约束机制，让企业在增誉与毁誉间选择：增誉则增加利润且维持收入流的长期存在；毁誉则前功尽弃一蹶不振。这样企业对食品安全的保障意识就会增强。尽管企业在产链上所处的环节不同，但都可以起到监管产业链质量安全的作用。规模化农产品加工企业，为了保障食品质量安全，就后向一体化建立自营农场。如我国中粮集团旗下的蒙牛乳业收购了现代牧业，而现代牧业原是以经营万头牧场占领奶源的产业链上游企业。在食品产业链最前端的企业是超市，超市直接面对消费者，掌握着最丰富的消费者信息，是供应链的核心企业。国外连锁超市为提升竞争力，会从国家政策的角度管理供应商。1990年年初，荷兰Albert Hejin公司为其马铃薯、蔬菜和水果的供应商制定了一套注册种植制度，目的是减少耕地对环境的负面影响。这套制度的指标要求还在逐步提高。生产者要想成为Albert Hejin公司的供应商，就必须遵守这套制度。1999年，Albert Hejin成为“欧洲零售商品工作组”的12个欧洲超市成员之一，这个工作组起草了一个“关于良好农业生产规范”的协议，所有马铃薯、蔬菜和水果的供应商都必须遵守该协议。［21］在我国进入中等收入国家行列的现阶段，超市作为生鲜食品零售商，占有的市场份额越来越大，逐渐成长为食品零售的主导业态。其作为食品安全的有效地载体，在食品质量安全的管理方面，存在着巨大的潜力。

参考文献

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