第五章　行政领导

5.1　复习笔记

【知识框架】

【考点难点归纳】

考点一：行政领导概述

1领导的含义及其特点　★

（1）领导的概念

领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定组织目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程。领导按权力基础进行分类，有正式领导和非正式领导；按行为发生的层级分类，有高层领导、中层领导和基层领导；按行为发生的领域分类，有政治领导、行政领导和具体业务领导等。

（2）领导的特点

①领导是一个社会组织系统。此系统由领导者、被领导者、环境三个要素构成。

②领导是动态的行为过程。客观环境有二重性，领导活动主体作用于客观环境的过程，表现为客观环境由“自在之物”转化为“为我之物”的过程。

③领导是高层次的管理。领导主要处理带有方针性、原则性的重大问题，独立性较强。

④领导是体现高度权威的管理活动。领导权威表现于领导者与被领导者的关系，既反映领导者的权力和威望，也反映被领导者对这种权力和威望的认可与服从。

（3）“领导”与“管理”：概念的异同辨析

①在广义或外延层次上二者具有相等性。在现实活动中，存在着包括决策及其实施的领导，即广义的领导；也存在包括决策执行与决策制定的管理，即广义的管理。

②在狭义上两者具有本质的差异性。领导是决策，管理就是对决策的执行。

③二者广义和狭义的混合关系。“管理”也是“领导”，只不过不是一般的领导，而只是低层次的领导。

2领导、管理工作的专业化

（1）领导、管理工作专业化的含义

领导、管理工作的专业化是领导、管理工作科学化的一个重要内容，也是加速社会主义现代化建设的迫切要求。其含义是：领导、管理者应由无专业业务知识转变为具有业务专长，再由具有业务专长转变为有领导、管理工作专长。

（2）领导、管理工作专业化的意义

①在实践方面，准确地认识领导、管理工作专业化有利于提高领导、管理效能。

a．领导、管理工作健康发展的需要；

b．纠正被扭曲的领导、管理工作专业化标准，是科学选才用人的需要；

c．有利于提升领导、管理者的专业素质。

②在理论方面，准确地认识领导、管理工作专业化有利于领导、管理学科的建设和发展。

（3）领导管理工作专业化的实现途径

关键是各级干部要树立起实现第二个专业化的转型意识，抓紧自学，接受各种培训、进修，较快、较好地实现由“硬专家”向“软专家”领导、管理的转变，成为“双内行”（具体业务内行和领导、管理内行）的新型人才，出色地完成担负的领导、管理工作任务。

3行政领导的含义、特点和作用

（1）行政领导的概念

行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而拥有法定权威的领导者依法行使行政权力，为实现一定的行政管理目标所进行的组织、决策、指挥、控制等活动的总称。

（2）行政领导的特点

①行政领导发生在行政管理活动中；

②执行性是行政领导的重要特征；

③从行政领导活动的社会属性来看，行政领导具有鲜明的政治性。

（3）行政领导在行政管理中的地位和作用

①行政领导是行政管理协调、统一的保证；

②行政领导是行政管理过程的战略核心；

③行政领导是行政管理成败的关键。

考点二：行政领导者的职位、职权和责任　★★★

1行政领导者的职位

（1）行政领导者职位的含义

行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律、法规，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务并赋予其应履行的责任的统一体。职务和责任是构成行政领导者职位的两个不可缺少的要素。

（2）行政领导者职位的特点

①职位是以“事”为中心确定的。这一特点决定行政人员，尤其是行政领导者必须围绕轻、重、缓、急程度不同的行政事务开展工作。

②职位设置有数量的规定性。职位数量的确定要遵循最低数量的原则。

③职位本身具有相对稳定性。行政领导的职位有法定性，即按法律规定职位，既不能随意增设，也不能随意废除；这一特点还表明某一职位的行政领导人担任职务时间长短与责任的主次对职务本身不构成影响。

2行政领导者的职权

（1）行政领导者职权的含义

行政领导者的职权是指由法律规定的与职位相当的行政权力。它是行政领导者发挥支配性影响力的实质条件。职权对于行政领导者来说，既是他们的权利，又是他们的义务，职权是权利与义务的共同表现。

（2）职权与职位的关系

①从职权的特点来看

a．职权是与职位联系在一起的。职权是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权的性质。

b．职权与职位具有对称关系。职权的大小与职位的高低、责任的轻重相适应。

c．职权是法定权力。法律、法规不仅可以有效约束行政领导者的思想与行为，还能确保权力的稳定性，使其不能以任何形式进行私人性交易。

②从职权的范围来看

行政职权是有限度的权力。行政领导的权限范围包括人事权、物权、财权、组织权。

3行政领导者的责任

（1）含义

行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。

（2）内容

①政治责任即领导责任，指行政领导者因违反特定的政治义务或没有做好分内之事而导致的政治上的否定性后果，以及所应遭受的谴责与制裁。

②工作责任，指行政领导者的岗位责任，即行政领导者担任某一职务所应承担的义务和对成败的个人担当。

③法律责任，指行政领导者在行政管理活动过程中因违反法律规范所应承担的法律后果或应负的责任。

（3）行政权力与行政责任的统一性

有权必有责，有责要担当，是确保行政权力良性运行的基本要求。

4行政领导权威

（1）含义

行政领导的权威是指建立在法律、正当程序或领导者人格魅力基础之上的对领导对象的心理和行为产生指引效果的影响力，是领导权力和领导艺术的综合反映，对领导活动的效果具有重要作用或影响。

（2）行政领导权威的意义

①坚强有力的行政领导权威，是整合多元利益、调动一切积极因素、捍卫全体人民长远利益和根本利益、实现四化建设的重要保证。

②行政领导权威是实施科学管理（统一意志、高度规范化、系统化的管理，是强调行动统一、步调一致、整体协同配合的管理）的核心和首脑。

（3）维护行政领导权威的原则

①维护行政领导的权威，首先取决于党中央和国务院的权威。

②维护行政领导的权威，必须加强组织纪律建设，形成下级服从上级、全党及地方政府服从中央的高效领导体制。

③维护行政领导的权威，必须在各层领导集体内部加强团结，密切配合，并形成坚强的领导核心。

④维护行政领导的权威必须与维护国家法律的权威统一起来。

⑤维护行政领导的权威必须建立科学有序的权力分配体系，做到合理放权。

考点三：行政领导制度

1民主集中制

（1）民主集中制的含义

民主集中制是民主制和集中制相结合的一种制度。民主制是指在国家生活中，人民群众当家作主，有权以不同的合法方式参加对国家大政方针、重大决策和法律的讨论，参加对国家事务、经济和文化事务及社会事务的管理；集中制坚持在高度民主基础上实行合理集中，实行少数服从多数、个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央，这是建立全党和全国的正常秩序、实现管理意志统一、行动一致的基本保证。民主制和集中制是相辅相成、互相制约、不可分割的有机统一体。

（2）民主集中制的主要内容

①全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；

②国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；

③中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

2集体领导、个人分工负责与行政首长负责制

（1）集体领导与个人分工负责制的含义

①集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，做出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。

②个人分工负责制是行政领导集团内成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责。这是保证集体领导实现的一个重要措施。

（2）集体领导与个人分工负责制的关系

集体领导和个人分工负责是辩证统一，不可偏废或分割的。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标，个人分工负责是集体领导意志实现的途径。

（3）行政首长负责制

行政首长负责制是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。

3日常的具体行政领导制度

（1）行政领导者与行政活动参与者的关系制度

这种制度是行政领导的民主原则最直接的要求和体现。加强与群众联系的方法有多种，有接待日制度、走访制度、对话制度、咨询制度、信访制度、通报制度、评议制度等。

（2）上下级行政领导者之间的联系制度

最有利于提高行政效果的上下级联系制度的原则是统一意志、统一指挥、统一步调、统一行动。统一的前提条件是：①对行政领导的共同使命有共同的认识；②对对方都抱着尊重的态度。

（3）协调行政领导班子内部关系的制度

①行政领导班子要有搞好行政管理工作的共识；

②行政领导班子应主要依靠公开的、合理的制度安排来协调内部关系；

③行政领导班子应以工作实绩和领导效果来评估自身的工作绩效，并以此作为协调行政领导班子成员关系的客观准则。

考点四：行政领导的方法、方式与艺术

1行政领导方法的含义　★★

行政领导方法是指行政领导者在行政活动过程中，为实现行政领导目标而采取的各种手段、办法和程序的总和。行政领导方法可以分为两类：

（1）领导制度所要求的具有广泛制约力与影响力的根本方法。

（2）提高工作效率的具体可变的方法，这种方法随着时间和条件的变化而改变，又称为行政领导方式和艺术。

2根本的行政领导方法　★★

（1）实事求是的方法

实事求是是指一切从实际出发，理论联系实际，坚持实践是检验真理的唯一标准。其基本内容包括：①一切从实际出发，反对主观主义；②发挥主观能动性；③坚持用实践检验和发展真理。

（2）群众路线的方法

群众路线是指一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。其内容包括：①虚心向群众学习，有事和群众商量，把群众的智慧、经验和意见集中起来，从而实施正确的行政领导；②领导骨干与广大群众相结合；③一般号召与个别指导相结合。

（3）矛盾分析方法

矛盾分析方法是指运用辩证唯物主义对立统一原则去分析事物，其内容有：①学会抓主要矛盾；②要具体问题具体分析；③全面地看问题，学会“弹钢琴”和抓关键；④创造条件，做好矛盾的转化工作。

3行政领导方式　★★

（1）行政领导方式的含义

行政领导方式是领导方法的表现，是在领导过程中领导者、被领导者及其作用对象相结合的形式。

（2）领导方式类型

①按行政领导活动的侧重点，分为重人式、重事式与人事并重式的行政领导方式。

a．重人式致力于建立和谐的人际关系和宽松的工作环境，以人为中心进行行政领导活动。

b．重事式注重行政组织的目标、任务的完成和效率的提高，以事为中心进行行政领导活动。

c．人事并重式既关心人，也注重工作，做到关心人与关心事的辩证统一。

②按行政领导者作用于下属的行为方式，分为强制式、说服式、激励式、示范式的行政领导方式。

a．强制式，指行政领导者运用行政指令来规划和指挥行政人员和行政活动的参与者。

b．说服式，指行政领导运用说服，包括劝告、诱导、启发、劝谕、商量、建议等易于领导者和群众双向沟通的方式进行领导。

c．激励式，这是一种最直接服务于提高领导效能的领导方式。即行政领导者使用物质或精神的手段激发下属的工作积极性，达到决策目标的推进型领导方式。

d．示范式，指领导者身体力行，身先士卒。这种方式最有益于塑造良好的领导形象。

4行政领导艺术　★★

（1）行政领导艺术的含义与分类

①行政领导艺术的含义

行政领导艺术是行政领导者领导方法的个性化、艺术化体现，是行政领导者在工作中结合普遍经验和个人体会而形成的行政领导方法，属于领导方法中创造性、随机性、权变性较强的部分。

②行政领导艺术的分类

a．从影响范围上区分，可划分为总体性、局部性、专业性的领导艺术；

b．从领导事务的类别上进行区分，可划分为授权艺术、用人艺术、运时艺术、处事艺术。

（2）行政范围影响意义上的行政领导艺术

①总体性领导艺术。即善于洞察形势，抓住有利时机，利用良好机遇。

②专业性的领导艺术。即各级各类行政领导需要结合自己的工作实际加以把握和运用。

（3）行政领导事务类型上的领导艺术

①授权艺术。授权是上级授予下级一定的权力和责任，使其在一定范围内有处理问题的自主权。

②用人艺术。主要讲究人尽其才，这是高效率利用人力资源的必然要求。“知人善任”是用人艺术的基本要领。

③处事艺术。干好领导工作、忠于职守、专心本业、统筹安排、学会“弹钢琴”等，是行政领导者处事的原则。

④运时艺术。既包括领导者对自己本职工作事务处理的时间安排，也包括他对本组织内各类事务处理的时限运筹。

考点五：行政领导者的素质结构及其优化

1行政领导者的素质　★

（1）行政领导者素质的含义

领导者素质具有双重含义：首先是指领导者内在素质，即领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力，即领导能力。它们是领导者任职的内在根据和条件，统称为领导者素质。其次，领导者的素质还指这些要素和能力的发展程度或实际水平。

（2）行政领导者素质的重要性

①行政部门领导者的素质决定着公共行政运作和发展的活力。

②领导者素质理论是管理科学的基础理论，也是管理科学自20世纪产生以来始终研究探讨的问题。

（3）行政领导者素质的特点

①时代性。即不同的历史时期和不同的任务，对领导者素质有不同的要求，领导者素质具有动态性，处在不断变化之中。

②层次性。即对处于不同层级、肩负不同责任的领导者的素质要求是不同的。

2行政领导者个人素质结构

（1）政治素质

包括：①做政治的明白人；②做发展的开路人；③做群众的贴心人；④做班子的带头人。

（2）知识素质

知识素质是指现代行政领导要成为掌握业务知识与领导知识的“双内行”，从而适应整个知识系统既高度分化又高度综合的发展趋势及其客观要求，做到博与专的统一。

（3）能力素质

①创新能力。具体内容有：洞察力、预见力、决断力、推动力、应变力。

②组织能力。具体内容有：组织设计能力、组织动员能力、组织控制能力、组织协调能力。

③综合能力。包括：信息获取能力、知识综合能力、利益整合能力、组织协调能力。

（4）心理素质

具体表现为：①敢于决断的气质；②竞争开放型的性格；③坚忍不拔的意志。

3行政领导班子素质结构及其优化

（1）合理的静态结构

①年龄结构。它是根据不同的领导层次，由老年、中年和青年干部按合理的比例构成综合体。

②知识结构。这是指行政领导班子应有较高的文化知识水平，还要强调各类人才的合理搭配。

③智能结构。这是指行政领导班子成员不同智能的合理构成。

④气质结构。这是指行政领导班子成员在不同气质类型方面的合理构成。

（2）合理的动态结构

①合力关系。良性互补的合力关系主要表现为：经验和阅历的互补关系；专业知识和能力的互补关系；品德互动关系。

②合力状态。在领导活动中，衡量一个领导集团素质的高低，主要看以下几个方面：团结合作能力、科学决策和处理复杂事务的能力、社会动员和社会统御的能力、清除积弊和开拓进取的能力。