【适用指南】

行政诉讼法第3条第3款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这一规定是行政机关负责人出庭应诉原则，目的在于解决行政诉讼中“告官不见官”的问题。本款规定了行政机关负责人出庭应诉的义务，但是没有明确规定不出庭应诉的后果。

为了使行政机关负责人出庭应诉制度真正贯彻落实，国务院办公厅和最高人民法院有关文件对相关法律后果作了明确。国务院办公厅《关于加强和改进行政应诉工作的意见》（2016年6月27日）从行政机关的角度作了规定：“要严格落实行政应诉责任追究制度，对于行政机关干预、阻碍人民法院依法受理和审理行政案件，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭，被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭，拒不履行人民法院对行政案件的判决、裁定或者调解书的，由任免机关或者监察机关依照行政诉讼法、《行政机关公务员处分条例》 《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等，对相关责任人员严肃处理。”国务院有关文件已经明确了依据行政诉讼法等对相关责任人员作出处理。

之后，《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》规定：“行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的；或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明，可以依照行政诉讼法第66条第2款的规定予以公告，建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。”这些规定都是为实施行政诉讼法作出的针对性规定，也为本解释相关内容的起草奠定了一个良好的基础。

本条内容主要参考了上述规定，从目前实施效果来看，这一内容强化了行政诉讼法的实施效果，强化了行政机关负责人及其工作人员出庭应诉的法律义务，社会各界反映良好。本条内容主要包括以下几个方面：

一是本条针对的是仅委托律师出庭或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的情形。行政诉讼法第3条第3款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这就意味着，行政机关必须保证行政机关负责人或者行政机关工作人员出庭应诉，不能仅仅委托律师出庭应诉。也就是说，要保证“民告官，要见官；不见官，也要见员”。此外，为了强化这一制度的实效，本解释第129条第1款规定了行政机关负责人应当出庭应诉的情形。即涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。对于涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，行政机关负责人应当主动出庭应诉。对于人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，该“书面建议”属于具有法律效力的司法文书，行政机关负责人必须出庭应诉。对于不出庭应诉的，应当承担相应的法律后果。

二是人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明。如果行政机关负责人没有出庭应诉，也未委托的工作人员，或者委托的工作人员不出庭应诉的，法院如何处理？在制定司法解释时，主要有两种意见：一种意见认为，行政机关负责人不出庭应诉的，不影响案件的审理。理由是：司法实践中，原告对被告的负责人或者工作人员未出庭提出质疑，法院缺乏相应的惩戒手段。建议参照行政诉讼法第67条第2款“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理”的规定。另一种意见认为，行政机关负责人不出庭应诉的，应当进行公告和司法建议。理由是：行政机关负责人或者其工作人员不出庭应诉的，既违反了行政诉讼法的规定，也属于严重的藐视法庭的行为，应当参照行政诉讼法第66条第2款“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议”的规定。本司法解释综合以上意见，明确了人民法院记录在案和在裁判文书中载明的义务。记录在案是将行政机关负责人和行政机关相应工作人员均不出庭，以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的情况记入笔录；在裁判文书中载明是将上述事项在裁判文书中明确予以说明。载明的目的不仅在于督促行政机关负责人及其工作人员积极应诉，也是对其不依法履行法律义务的负面评价，还是对对方当事人提出的质疑作出的司法回应。

三是人民法院可以建议有关机关依法作出处理。即人民法院可以根据行政诉讼法第66条、本解释和国务院有关文件的规定，建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员予以处理。行政诉讼法第66条规定：“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。”“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”国务院办公厅《关于加强和改进行政应诉工作的意见》（2016年6月27日）也将“无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭”和“被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭”的法律后果作同等处理，即对于行政机关干预、阻碍人民法院依法受理和审理行政案件，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭，被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭，由任免机关或者监察机关依照行政诉讼法、《行政机关公务员处分条例》 《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等，对相关责任人员严肃处理。人民法院可以依照上述规定作出相应的处理建议。