【疑难解答】

既然新行政诉讼法已经明确“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，这就涉及法院是否对“不能出庭”的理由审查的问题。对此形成三种意见：

第一种意见认为，法院应当对不能出庭的理由进行审查，并且在裁判文书中予以阐明。理由是，第一，法律已经规定，行政机关负责人只有在“不能出庭的”情况下，才能委托工作人员出庭。法院就有义务进行审查其理由。第二，即使法院不主动审查该理由，对方当事人也会提出质疑，认为行政机关负责人“应当出庭应诉”，没有出庭的，需要说明正当理由。法院对此也必须予以回应。第三，如果行政机关不需要说明理由就可以委托其他工作人员出庭应诉，等于没有规定行政机关负责人出庭应诉制度，既不能制约行政机关，也会使这项制度完全失效。第四，既然要审查其不能出庭的理由，且对方当事人可能提出质疑，就应当在法律文书中予以阐明。

第二种意见认为，法院无须对不能出庭的理由进行审查，更无须在裁判文书中进行阐明。理由是：第一，法院对于“不能出庭”的理由很难审查，司法实践中，行政机关不能出庭的理由可能是宽泛的，比如工作忙，有些可能是涉密的，法院审查难度较大。既然很难审查，法院就无须审查。原告会要求被告提供证据、法庭核实该理由，法院事实上又很难核实一定级别以上的行政首长公务行程，如果核实可能会给审判带来不必要的压力。第二，如果法院对不能出庭的正当理由进行审查，就意味着在本次诉讼开始之前，就首先打一场关于是否正当理由的诉讼，不利于司法效率。第三，关于是否属于“不能出庭”的情形，可能引起当事人要求政府信息公开的诉讼。第四，本条设计的内容本身就属于倡导性条款，是否属于“不能出庭”的情形，应当交由行政机关自行判断。^[4]

第三种意见认为，法院应当对不能出庭的理由进行适度审查。从修订行政诉讼法的立法宗旨以及行政诉讼法修改前期的征求意见稿的相关规定来看，行政机关负责人如不能出庭应诉应说明正当理由，法院对其提出的理由可通过书面形式进行适度审查。对于这一问题，目前的法律和司法解释均未作出规定。

目前，新行政诉讼法已对“应当出庭应诉”作了非常明确的规定，行政机关负责人出庭应诉的义务就得到确定，为了避免发生行政负责人随意不出庭的情况，在例外情况下，行政机关负责人才可以委托工作人员出庭应诉。如行政机关负责人因健康原因、路途遥远交通不便、自然灾害等不可抗力、重大紧急工作的公务原因等正当理由不能出庭应诉，这些正当理由须有相关材料如住院证明、会议通知等证明，以便于庭审中向原告说明并留存附卷备查同时，法院应当要求行政机关提供不能出庭应诉的相关证据材料，对其正当理由进行审查，并经人民法院准许，才能适用“不能出庭”的规定。行政机关负责人无正当理由拒不出庭或者拒绝说明理由的，法院可以休庭或者延期审理，依法传唤行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人拒不依法出庭的，人民法院依据新行政诉讼法第58条、59条、66条第2款规定处理，也可以依据本条第4款规定，不发生阻止案件审理的效果，之后人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。