第一章　确立地方税权的必要性和可能性

我国地方基本上不享有税收立法权，不仅中央税、共享税的税收立法权集中于中央，而且几乎所有地方税税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定和颁发的。地方的收益权在现行的法律框架下并不明确，而是非常模糊的。中央经常自行调整税种的归属，以及共享税的分享比例。因此中央与地方的收益界限是不清晰的。相比较税收立法权和税收收益权，地方享有的税收征管权相对比较完整。地方税种的税由地方税务机关来负责征收，但是哪些税种划归地方税却由中央来决定和调整，因此说其享有的征管权是相当完整的。（注：2003年年底，中共中央决定“在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”；到2011年，进一步明确“逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限”。税政管理权限适度下放既是完善分税制的重要措施，又意味着新一轮税制改革的重点将转向地方税税制改革。有关税政管理权的认识有两种观点：其一，仅指税收政策管理权；其二，包括税收政策管理权以及税收立法权、征管权和收益权。向地方适度赋予的究竟是多大范围内的税政管理权限呢？这种赋权可能通过法律实现吗？问题的答案预示着税权分配的未来走向。参见叶姗：《税权集中的形成及其强化——考察近20年的税收规范性文件》，载《中外法学》，2012（4）。）

因此，从总体上来讲，可以认为我国不存在规范意义上的地方税权。但是我国的实践情况表现出来的却是另一种情形，即地方拥有非常多的税权。地方不仅利用收费权来行使征收之实，而且滥用税收征管权，蚕食中央税和共享税。所以，从实然的角度讲，地方还是拥有实际的、大量的不规范、不完全的税权。总之，研究地方税权问题，既具有重大理论必要性，又具有重大现实必要性。

从1949年起，地方政府一直都拥有或多或少的非规范意义上的税权。其或散见于各种效力层次非常低的文件之中，或存在于地方政府的具体行政行为之中。这种效力层次低、稳定性差的实然状态之地方税权，既造成中央与地方之间的非常规博弈行为，又导致地方行为的短期化和机会主义。更为严重的是，地方变相地利用收费权，既导致其行为失范，又损害企业和公民的合法权益。在现代宪政国家理念下，将地方税权在宪法和基本法律层面上确立下来，既有利于保证中央与地方分权的规范化、制度化和权威性，又有利于约束地方政府的行为，同时也有利于保护企业和公民的合法权益。这同样也说明了确立地方税权的必要性以及可能性。

1993年12月15日，国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》要求：中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。各地区、各部门都要依法治税，不得超越权限擅自制订、解释税收政策。据此，有学者认为：“地方政权机关的税收立法权几近于零。目前仅有屠宰税、筵席税和牧业税的开征权下放给了地方，其他的地方税的立法权，地方均不享有。”（注：张守文：《税法原理》，4版，76页，北京，北京大学出版社，2004。屠宰税、筵席税和牧业税三税现在均已废除，停止征收。）因为税收立法权无疑是税权中最重要的权力，所以它的缺失造成了地方政府运行困难（尤其是县乡两级政府），进而导致地方纷纷滥用收费权，给企业、公民的正常生产经营以及日常生活带来了非常大的不确定性，同时也极大地侵害了他们的财产权和营业（行为）自由。

税权的内涵除了立法权之外，还有税收行政权，以及随之而来的税收收益权。为了行文方便，笔者仍将我国各个时期地方所享有的财政权益称为“地方税权”，但是此种语境下的“地方税权”非规范意义上的地方税权。（注：在我国，代表国家行使征税权的是行政机关。但是立法机关，即全国人大及其常委会，有权确定谁有权代表国家征税、征何种税、征多少、何时征以及怎么征等等。可以说其是在此意义上行使了税权，所以有关税权的文献会混用地方税权与地方政府税权这两个概念。尤其是在中国现阶段，征税权往往由全国人大概括性授权经国务院来行使，因此地方税权与地方政府税权的含义实际上几乎是相等的，所以本书在一般情况下对二者不作区分。但是无论如何地方税权都是地方权力的核心。）规范意义上的地方税权是制度化财政分权的结果。此种分权应在宪法和基本法律的层次上解决，而非行政法规所能决定的。本书力主应该在宪法和基本法律的高度上赋予地方规范意义上的税权，以全面提升全国人民的福祉，早日实现中华民族的伟大复兴。