完善保障制度 加快进城步伐——商洛市农民工市民化调查报告

国家统计局商洛调查队

国内外发展的进程表明，农民工市民化是经济社会发展到一定阶段的历史趋势，也是当前全社会需要直面的重大现实问题。2013年12月，中央城镇化工作会议提出的推进城镇化主要任务中首要就是农业转移人口市民化，解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题。同时全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。我省在“十二五”规划中提出，用5年时间实现600万有条件的农村居民进城落户的目标，并相继出台了一系列政策和制度，推动我省城镇化进程。商洛市农村人口占全市总人口的64%，让农民工实现市民化，共享城市化的利益，是解决商洛市“三农”问题、实现城乡一体化目标的需要，对于加快推进商洛市城镇化进程，实现公平正义，维护社会和谐稳定具有深远的影响。为进一步摸清我市农民工融入城市的基本情况，为全市有序推进农民工市民化提供参考，我们开展了专题调查，形成此报告。

一、基本现状

商洛辖六县一区，126个乡镇，1752个行政村，总面积1.93万平方公里，全市现有人口248.8万人，其中农业人口146.52万人，占总人口的58.9%，非农业人口102.28万人，占总人口的41.1%。目前，全市每年农村劳动力转移就业人数在60万人以上。陕西省农民工市民化政策实施以来，商洛市严格落实相关政策，并完善出台了系列农民工市民化工作制度，加快推进全市农民工市民化进程。

（一）积极促进农民工就业创业

一是积极搭建平台，完善就业服务。近年来，不断加大投入力度，在7县区建立了功能完善的人力资源市场，在126个镇办和52个社区建立了人力资源和社会保障服务所（站），并配备专职工作人员和公共服务设施，实现了省、市、县、镇、社区五级互联互通。为落户居民提供免费的就业政策咨询、职业技能培训、职业介绍、社会保险参保等服务，从政府层面保证了落户地居民可以通过政府搭建的平台得到优质、高效、快捷的免费公共就业服务。加大对就业人员的扶持力度，通过就业专项资金，鼓励动员社会中介机构对就业人员提供免费的就业技能培训、职业介绍等服务；二是加大劳务输出，实现农民工异地就业。我市各级政府把劳务输出作为解决就业、富民强市的产业来抓，全力加以推进，探索出了一条“政府引导、市场运作、专业培训、规范管理、全程服务”的路子，初步形成了培训—就业—维权—创业“四位一体”的劳务输出发展模式，劳务输出工作在组织机构、网络建设、培训层次、输出规模、返乡创业和权益保障方面取得了新的突破，实现了由自发无序型向有组织转变、体力型输出向技能型输出转变、单纯输出型向输出创业型转变、粗放型输出向品牌型输出转变，目前劳务输出已成为我市农民增收、脱贫致富的重要渠道。到2013年末，全市劳务输出人数达到60万人，占到农村富余劳动力的83.3%，创经济收入近50亿元。劳务经济已经成为我市农民增收的“发动机”和“火车头”，解决了大量农村劳动力的就业问题；三是鼓励自主创业，带动一方致富。各级政府出台了一系列政策鼓励农民工自主创业，对有创业意向的农民提供免费创业培训；对启动资金困难的可给予5万—8万元的小额担保帮助其解决创业资金不足的问题；对落户农民开办的企业，被认定为劳动密集型企业的，可享受贷款本金最高200万元的贷款贴息等政策。建设创业园区、创业孵化基地，为创业农民工提供相对低廉的厂房，工商、税务、国土等部门也为农民创业者提供相应的税费减免，共同扶持农民自主创业。

（二）加强职业技能培训

商洛市进一步加强农村劳动力转移就业培训工作，2013年全市农村劳动力转移就业培训23.3万人，其中引导性培训18.3万人，职业技能培训5万人，大大提升了全市农村劳动力转移就业的规模和效益。更加重视农民工创业培训，以创业培训为载体，积极引导农民工回乡创业，至2013年年底，全市开展创业培训130多期，培训人数3428人，培训后成功创业3000多人。全市上下积极开展以“春风行动”和“就业援助月活动”等，搭建服务平台，广泛收集发布用工信息，并组织专场招聘会25场次，提供免费服务3.9万人，跨地区组织劳务输出22万人，本地企业吸纳农村劳动者1.9万人，组织参加职业技能培训7.5万人，提供维权服务1023人。

（三）切实维护农民工权益

一是健全劳动合同制度，提高农民工合同签订率。利用各种手段，广泛宣传《劳动合同法》，以基层乡镇社保所为依托，在农民工回乡过春节之际，印制发放宣传彩页，增强劳动者对签订劳动合同重要性的认识。全面推进劳动合同制度，全市各类经济组织与从业人员的劳动合同签订率明显上升，总体达到95%左右；二是健全工资福利制度，保障农民工工资待遇。按照工资指导线的调控目标，形成合理的职工工资增长机制。按照每年全省的工资调控线，及时将相关政策和调控目标下发各县区、各部门，督促生产活动正常的企业按照工资指导线价位建立正常的职工工资增长机制，切实保障劳动者收入稳定增长。及时调整最低工资标准，加强对用人单位执行最低工资制度的情况进行定期检查；三是加强劳动保障执法力度，切实解决农民工工资拖欠。据不完全统计，我市截至今年6月底，检查用人单位940户，涉及农民工人数2.23万人，补签劳动合同0.14万份，参与处理突发事件12起，追发农民工工资3553.81万元。在工作中加强部门协作，人社、住建、公安、工会等部门联合执法。涉及10人以上的集体拖欠农民工工资案件，由市、县区劳动监察机构负责人亲自办理，全市农民工拖欠工资案件的结案率达到90%以上；四是扩大农民工参保覆盖面。完善各项社会保险政策，为农民工参保提供方便。农民工一旦以合同形式被企业录用，按照企业职工同等待遇享受社会保险相关服务，以工伤保险为例，截至10月底，我市农民工参加工伤保险27486人。养老保险方面，农民工参保，不管是以个人的身份参保，还是参加城镇企业基本养老保险，只要达到法定退休（养老）年龄，且累计缴费满15年的，按城镇企业职工基本养老保险计发办法核定待遇，同时享受城镇职工基本养老保险待遇调整政策。

（四）积极推进农民工进城落户

各县区进城办通过与陕南移民搬迁工作的有机结合，将重点镇政府驻地村委会改为社区居委会，保留原来的集体经济组织形式不变，保留土地和宅基地权益不变，保留原来的惠农政策不变，允许农村居民一定年限内享受双重待遇，让农民转换身份进城镇，从村民变成城镇居民，逐步融入城镇生活。2010年至2013年，共办理农民进城落户21.51万人，2014年前半年办理农民进城落户3.79万人。

（五）大力发展家庭服务业，吸纳农村富余劳动力就业

目前，我市在工商管理部门登记注册的家庭服务业企业已达44家，注册从业人员为750人（其中女性621人，男性129人），且全部是本市农村剩余劳动力及城市下岗失业人员。据调查，全市经工商管理部门登记注册的家庭服务企业有44家，分为六类：第一类是以家庭服务为主要内容的家政服务企业，包括家电维修、保洁、清洁干洗、搬家、装修、家教、月嫂、陪护等服务；第二类是以居家养老为主要服务内容的社区家庭服务平台，包括社区超市、社区医疗、婚介、庆典、殡葬服务等；第三类是以小区管理为主要服务内容的物管公司；第四类是以房屋租赁、买卖中介为主要服务内容的房屋中介公司；第五类是快速兴起的现代物流服务公司；第六类是未经工商部门注册，以个人和家庭为单位联系业务的个体经营者。家庭服务业已成为吸纳就业尤其是安置城镇下岗失业人员、农村富余劳动力等群体就业的重要领域，为解决进城农民工就业问题开辟了新的途径。

二、农民工市民化的意愿

推进有条件的农村居民进城落户工作从2010年9月启动实施以来，全市共办理农村居民进城落户21.51万人，其中：2010年办理0.82万人，2011年办理6.53万人，2012年办理7.78万人，2013年办理6.38万人。通过对全市进城落户居民的调查情况来看，呈现以下几个特点：

1．有意愿进城落户情况

目前我市农业人口为182.2万人，据统计，全市有进城落户意愿的达22万人，占总数的12%。其中有意愿落户市外（包括西安、省外和其他地市）5万人，占22%；各县（区）的县城9万人，占40%；中心镇8万人，占36%。这种情况，一是说明农村居民进城落户地域主要集中在我市本地，约占77%，而想迁往外地的约占23%；二是说明在有意愿进城落户人群中，多数愿意迁入各县区的县城区，这一部分人约占市内落户人员的52%（见下图）。

2．当前进城落户重点人群构成

全市农村居民进城落户中，村改居占落户总数的36%；陕南移民搬迁占落户总数的21%；进城务工经商占落户总数的17%；投靠子女亲属随迁占落户总数的12%；大中专毕业生及退伍士兵落户占落户总数的4%。统计数据表明，我市57%的农村居民主要是通过移民搬迁、村改居等模式进城落户，这已成为我市农村居民进城落户的主要渠道。

3．进城落户地域分布情况

进城落户按照地域分布，在市（区）的3.77万人，占20.8%；在县城的8.03万人，占44.3%；在乡镇的6.33万人，占34.9%。

三、农民工市民化呈现的特点

2013年商洛市农村劳动力103.2万人，农村居民工资性收入为4394元，占全年纯收入的比重也达到74.1%，是农村居民纯收入的主要来源。2013年商洛农村劳动力转移就业64.2万人，创造经济收入55.6亿元。2013年全年外出从业人员占就业人员达47.5%，外出劳动力比例有所下降，待业人数有所增加，农民工所从事的行业由原来的单一性向多元化方向发展并呈现出新的特点。

（一）收入稳步增长

2013年，商洛市本地非农务工中70.45%的人平均日工资在50—100元，19.28%的人平均日工资在100—200元。与2012年相比，均呈现增长趋势。外出务工月工资平均为2452.18元，同比增长5.7个百分点。省内月工资平均2246.2元，同比增长6.1个百分点；省外月工资平均2486.25元，同比增长8.3个百分点。

（二）从事行业以体力劳动为主

2013年全市外出从业人员从事第二产业人数占外出从业人数的51.04%，同比增加2.15个百分点，其中从事建筑业31人，占第二产业的72%，同比减少2.74个百分点；从事第三产业占外出从业人数的47.91%，同比增加1.91个百分点，其中，从事住宿餐饮20人，占第三产业的43.48%，同比增加9.38个百分点（见表1）。

（三）年龄结构年轻化

随着工业化、城镇化的快速发展，我市大量的农村劳动力从原有的土地上解放出来，选择外出打工。而外出打工的农民工中以青壮年为主，调查显示：外出务工的农民九成以上是青壮年，只有很少的老人出来打工。商洛市外出农民工近74%左右年龄在40岁以下。

（四）文化程度普遍偏低

我市农民工普遍文化程度不高，没有什么专业技术，学习和吸收知识的能力比较欠缺，对信息不敏感，对自己的发展缺乏抱负和长远计划，对工作缺乏责任感和主动精神。在寻找工作上缺乏目的性，大多都只是从事低端的体力劳动，就业环境差，法律意识薄弱，属城市中的弱势群体。

（五）男性多于女性

由于受传统观念的影响，农村家庭对女性外出打工都持有慎之又慎的态度，特别是偏远农村，有组织的外出务工女性所占比例就更低，其中，外出从业农民工男性劳动力约占三分之二，女性劳动力约占三分之一。另外，进城务工的农民大多从事的是体力、苦力活，由于男女生理上的差异，也在一定程度上影响着农村女性的外出务工。

四、农民工市民化存在的问题

（一）城镇的发展水平滞后

城镇的发展水平滞后使农民工的市民化进程受阻。根据城市发展S曲线理论，我市目前正处于城镇化中期阶段，城市的集聚效应随着城市规模的扩大而增加，大量农业劳动力离开土地，进入城镇就业，同时也促进了我市城镇化快速发展。但是与此相伴随的是城市的土地、水资源、滞后的基础设施和公共服务难以满足急速增加的城镇人口的需求，甚至一些大城市已经超出了承载能力的范围。这种不足，严重阻碍了农民工退出农村融入城市的途径，弱化了城市对农民工市民化的推动力。

（二）二元社会制度导致农民工市民化不彻底

目前，以户籍制度为代表的二元社会制度，是造成农民工已经实现地域转移、职业转移，但却无法进行身份转移，难以彻底完成市民化过程的主要原因。城乡未形成统一平等的就业制度和一体化劳动力市场，歧视性的就业环境和缺乏就业信息，使得农民工在城市中以非正规性就业为主，难以融入城市主流社会。农民工的职业流动无法形成职业资本与地位的积累，缺乏稳定的职业与收入，大大降低了农民工市民化的能力。此外，二元社会保障体制导致农民工无法享受平等的“国民待遇”，高房价的城市住房供应系统提高了他们融入城市的“门槛”；子女在城市无法接受平等的义务教育等都使得农民工成为城市边缘人。在这种复杂的社会环境与制度背景下，农民工往往把土地作为最后的保障，不愿意割裂与土地的联系，造成了一脚城里、一脚城外的不彻底的市民化状态。

（三）政策体系不完善

政府在农民工市民化的进程中，应该起到主导作用。但是目前来看，政府的推动力还有待加强。首先表现在政府层面缺乏解决农民工问题、全面推进其市民化的专项政策体系。目前有关农民工问题的政策，大多政出多门，缺乏系统的法律保护与长远规划。政府也未能提供完备的、均等化的公共服务体系，这使得农民工即使在城市转变户籍，得到工作，但无法享受与市民同等待遇的公共服务，难以真正融入城市的社区与生态环境中去。其次，政府在制定地方政策上的带有歧视色彩，对农民工与市民实行差异化的管理体制。由于城市资源的短缺，容纳能力的限制，如果接纳农民工转变为有城镇户口的市民，地方政府必然为此要支付高额的转化成本，这使得地方政府普遍缺乏吸纳农民工的愿望，出现经济上接纳，政策上排斥的现象。这加剧了农民工城市社会融入难的问题，使得农民工在城市社会里遭受着政治、经济、文化、社会保障、教育等多方面的排斥。

（四）社会意识偏见

长期存在的城乡二元制度使城市居民与农民工之间产生了心理距离。政府、媒体和城市市民对农民工都存在着不尊重、不信任、排斥的态度。地方政府仅仅把农民工看作是廉价劳动力，而忽视了其作为社会主体应该享有的合法权益。社会随处可见对农民工的歧视现象，市民往往根据城市、企业、家庭、个人的需要来看待农民工，而很少把他们作为平等的社会成员和公民来看待。当一些市民呼吁平等对待、善待农民工时，并对农民工给予帮助救济时，很多人是抱着同情、施舍的心理以及功利性目的来表现仁爱和友善。在这样的基础上，农民工是很难获得真正意义上的平等。只有尊重农民工人格，消除他们在城市中的不安全感，才能形成有利于农民工城市融入的社会环境。

（五）农民工自身素质较低

农民工在由农民向市民的转变过程中，除了受到外部因素的影响，内因也至关重要。农民工的人力资本和社会资本的多少，都是影响其进入城市并最终取得市民身份的必要条件。目前，我市农民工的文化程度、职业技能都较低。占农民工主体的新生代农民工多数人都接受了九年义务教育，虽文化水平有所提高，但是整体水平仍偏低，大部分人既缺乏农业生产的基本技能和经验，又没有接受过任何培训，尚不能有效满足市场需求，这严重影响了其市民化的能力。

与此同时，兑现政策的补贴资金筹集难和兑现难、政策吸引力不强、城镇社区和基础设施建设急需加强，以及进得来留得住能致富的压力增大等问题也严重制约了商洛农民工市民化进城的推进。

五、加快农民工市民化进城的对策建议

推进有条件农民进城落户工作开展以来，有力地促进了城乡经济社会的协调发展，极大地改善了进城农民的生活面貌，实现了农村资源的优化配置，加快了城镇化建设的发展步伐。但是，与其他各市相比，我市农民工市民化在城镇化进程中的推进比较缓慢，究其原因在于它是一个涉及人口转移、生存、居住、发展、权利保障、角色转换、社会认同等多方面的复杂的转变过程，尤其是在我国所特有的城乡二元经济社会体制背景下，要想顺利推进农民市民化，就需要对涉及上面各因素的多项政策、制度、措施进行改革和完善。

（一）加强人力资本提升，力促农民工市民化

目前，我市正致力于加快实现城镇化、城市化、市民化，实现城市化与市民化的同步推进，必须要进一步加强农民工人力资本的提升。一方面，作为输出地，我市各级政府要统筹规划，将提高农民工素质，做好农民工的培训工作纳入地区的整体规划：一要做好农民工的职业技能培训和引导性培训，通过岗前培训、夜大培训、实践培训等多途径、多方式增强农民工就业能力，加强农民工职业稳定型，增强农民工抗风险能力；二要通过报纸、广播、电视、网络、讲座等形式，宣传输入地的地理知识、民风民俗、行为习惯、语言等知识，使农民尽快融入输入地生活；三要设置宣传栏、专业网站等，定时定期发布输入地用工需求。另一方面，作为输入地，政府一要做好农民工现代观念、文明规范、法治意识的教育，引导农民工形成与城市生活所相适应的现代观念和思维意识，摒弃自由散漫、随心所欲、封闭保守的小农思想和意识；二要增强农民工竞争意识、服务意识、生态意识与合作精神，以使其更好地适应城市社会环境、内化城市的文明准则与价值观念，更好地融入城市，成为真正的城市居民。

（二）深化户籍制度改革，有序推进农民工市民化

目前，户籍管理制度阻碍了务工人员的优化配置和流动，又不利于城市的发展。城乡统一的关键是要取消“农业户口”与“非农业户口”的界定，只有户籍改革，农民工才有可能转化为市民。政府一是要完善相关领域的配套法律法规，在法律层面确立统一的户籍管理制度；二是要减小农业户口与非农业户口的差距；三是要逐步探索户口的动态管理模式。总之，只有完善户籍制度改革，制定更适宜的户籍管理制度，创造有利条件，才能进一步加快我市农民工市民化的进程。

（三）深化就业制度，提高帮扶力度

就业乃民生之本。对农民工而言，就业是其立足之本，是其生活之源。农民工在城市就业的机会、稳定型程度及劳动报酬高低，直接影响了他们在城市的地位，进而影响他们的社会生活、文化价值、心理观念等方面的城市融入，因此要进一步深化就业制度、加强农民工就业的帮扶工作。政府要完善《劳动法》及其相关法律法规，消除就业歧视，保障农民工享有平等的就业权；完善劳动力市场，将农民工纳入到城市的就业政策指标内，建立统一开放、城乡一体化的劳动力市场。

（四）健全住房体系，加大住房建设

“居住”是人的基本保障，高昂的房价将很多人拒之门外，在城市拥有一套房子凝聚了几代人的心血，对于农民工而言，根本无力支付城市高昂的商品房，很多农民工居住在城市简易破陋的工棚、农居点，安全无法保障，因此要加大农民工住房建设。政府要把农民工纳入到城市的住房体系和计划指标中来，尽可能扩大财政在保障性住房的投入，通过政府支持、社会慈善资助、企业赞助等解决好增加保障性住房的资金问题，逐步扩大廉租房与经济适用房的建设，实现人人“住有所居”的梦想。

（五）优化社保制度，实现异地转接

随着农民工进城，传统的土地保障逐步向社会保障转移，农民工虽然为城市的发展做出了巨大贡献，但却没有得到城市的认可，没有被纳入城市的社会保障体系中来，无法享受城市工伤、医疗、养老等社会保障，这不利于全社会的公平正义、不利于和谐社会的构建。因此，我市政府要把进城农民工的社会保障纳入城市的保障体系和计划指标中来，逐步扩大农民工的工伤、医疗、养老等社会保障，同时要创新社会保障体系，建立起个人的终身社会保险账户，实现全国范围内的异地转移接续。

（六）改革教育制度，破除歧视政策

教育乃兴国之计，农民工不仅可以通过提升自身人力资本提高生活水平，还可以通过使子女接受更好教育，从而使子女谋求更好工作，提高生活水平。因此，农民工非常重视子女受教育问题，目前，高昂的借读费、教育制度将农民工子女挡在城市学校之外，城市的农民工子女无法平等地享受城市优质的教育资源。因此，要改革现行教育制度、消除歧视性政策。政府要将农民工子女纳入本城市、本区域教育的总体规划中来；要加大财政资金对教育的投入力度，通过寻求社会帮助、社会捐款、慈善捐助等方式兴建立优质公办学校。

（七）加快城镇建设，提高综合承载能力

县城和中小城镇是吸纳农村居民落户的主要载体。加快县城和重点镇建设步伐，加大公共服务设施和保障房建设力度，合理配置公共资源，努力提升中小城镇的综合承载能力，增强其对农民进城落户的吸引力。今后，我们要结合重点镇建设，在每个县区选择1个重点镇作为农民进城落户示范镇，在规划引领、产业支撑、项目扶持、基础配套等方面给予政策支持，不断提高县城和重点城镇的综合承载能力。农民进城落户后的户籍和公共服务以及管理职能在社区。只有切实加快社区建设步伐，尽快在中心镇设立规范化社区，才能有效解决农民在中心镇落户后的户籍管理问题。建议省上出台政策，进一步加大资金、设施、人员等方面的支持力度，加快社区建设，尽快在中心镇建立社区，增强进城落户接收能力。

（八）加强宣传引导，营造良好舆论氛围

各级政府要做好正面宣传引导，充分宣传农村居民进城落户优惠扶持政策，鼓励农民工在城镇自在地生活工作，也积极引导城镇居民同等看待农民工，杜绝带上“有色眼镜”看待农民工。社会交往是农民工融入城市的重要环节，要扩大农民工的社会交往圈，提高他们的社会适应能力，打破城乡之间、城市居民与农民工之间的界限，加强他们之间交流与互动、相互信任，建设新型、和谐的城市文化。提升新生代农民工的社会网络资源，加大对新生代农民工的综合素质的培养，消除城市市民对新生代农民工的歧视心理，重视新生代农民工心理问题的疏导工作，从而促进新生代农民工更好地融入城市生活，为农村居民进城落户营造良好的社会舆论氛围和工作环境。

撰稿：罗群英 姚慧峰 倪卫校 吴光卫