第三章 农村地区社会养老保险的嬗变
第一节 农村地区社会养老保险的历史演进
自古以来，以“养儿防老”为核心的养老保障是中国主导的非制度性养老模式。而以国家名义确立并付诸实践的对农村老人的制度性养老，在中华人民共和国成立之前不曾有，在之后很长一段时间也未曾发迹。在集体化及之后的人民公社阶段，农村生产资料的统一使养老的集体化成了必要和可行。农民将自己的生产资料交给集体，同时换取获得一定集体经济保障的权利；而由于当时集体经济水平低下，并且个人的经济机会非常有限，所以当时的老年人养老保障水平也是偏低的。[1]而后，家庭承包经营制度在农村确立，养老风险的责任承担主体从集体转移到个人及其家庭。[2]随着农村地区经济的快速发展以及社会结构的变迁，农村地区对老年人传统的家庭保障逐渐弱化，于是，制度性养老保障的建立便纳入了政府的议事日程。本书根据政策内容及对农村老人可能的福利效应，将我国农村地区社会养老保险的发展划分为三个阶段。
一 老农保阶段：农村地区制度性养老保障的肇始
老农保阶段是中国农村制度性养老保障演进的第一阶段，以《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》发布为标志。从20世纪80年代开始，我国开始探索建立农村社会养老保险。1986年10月民政部在江苏省沙洲县（今张家港市）召开了全国农村基层社会保障工作座谈会，探讨在农村建立社会保障制度的必要性和可行性，[3]形成了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，并由民政部于1987年3月14日印发。之所以该计划决定在农村开展社会保险工作的实践，是因为在当时背景下，农村社会保障落后于城镇社会保障制度，城乡发展失去平衡。[4]而后，一些农村特别是一些比较富裕的地区对社区型社会养老保险制度进行了有益的探索，截至1989年，已经有19个省、自治区和直辖市的190个县市地区进行了农村养老保险的探索，800多个乡镇的8000多个村开始实行社区型养老保险制度，并积累了一定的资金。但是这次探索由于统筹层次过低，覆盖范围过小，科学依据和法律保障不足，加上基金安全性太差，难以为农村老人提供可靠的保障，民政部总结经验认为县级养老保险才是农村社会养老保险的选择。[5]
1990年7月，国务院总理办公会议研究了社会保险制度的改革问题，明确了农村社会养老保险由民政部负责的精神。1991年1月，国务院决定选择一批有条件的地区开展建立县级农村社会养老保险制度的试点。[6]1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》决定“农村（含乡镇企业）的养老保险制度改革，由民政部负责，具体办法另行制定”。根据该决定，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，并在山东、湖北、江苏等省开展了大范围的农村社会养老保险试点。1991—1992年，全国近600个县开展了试点工作。[7]而后，农村社会养老保险的各种规章制度与操作方案陆续出台，制度逐渐完善。1993年12月，民政部宣布将农村社会养老保险推向全国有条件的地区。到1994年先后有26个省（直辖市、自治区）政府下发文件，开展农村社会养老保险工作。[8]1995年10月，随着民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》被国务院办公厅转发，农村社会养老保险工作进入一个规范发展的轨道。该意见是国务院针对农村社会养老保险工作下发的专门文件，不仅对农村社会养老保险工作给予充分肯定，而且为今后的农村社会养老保险工作指明了方向，提出了要求。[9]
截至1995年6月，已有30个省、自治区、直辖市的1400多个县（市、区、旗）开展了这项工作，26个省、自治区、直辖市人民政府颁发了养老保险的地方性法规。全国参加社会养老保险的农村人口已有近5000万人，积累保险基金32亿元，形成了一定的规模。山东、江苏、上海、浙江、湖南、福建、江西等省市积累的基金都超过亿元。[10]
自老农保试点以来，养老保险发展迅猛，到1998年年底发展到了高峰（见表3—1），全国有31个省（直辖市、自治区）的2123个县（市、区）和65%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025万人，积累基金166.2亿元。[11]1998年政府机构改革，劳动与社会保障部下发《关于机构改革期间切实做好农村社会养老保险工作的紧急通知》指导工作的移交。而也正是这一年，农村社会养老保险突然急刹车。从表3—1可以看出，自1999年开始农民参保人数骤然下降。同时，随着1997年中央银行多次降息，农保基金的支付风险显著增加；1997年，东南亚金融危机来临，随之国内开始金融领域的整顿，“老农保”被列为保险业整顿的工作之一。
表3—1 1993—2007年农村养老保险参保人数及养老金领取人数
1998年8月3日，时任国务院副总理温家宝对整顿保险业工作小组上报的《对农村养老保险的不同意见》做出批示：“农村目前尚不具备普遍实行社会养老保险的条件。”两天后，时任总理朱镕基对同一份材料做出批示：“农村实行社会养老保险不具备条件”，“要逐步过渡到商业保险”。[12]
1999年7月，国务院批转的《整顿保险业工作小组〈保险业整顿与改革方案〉的通知》指出“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险”。随后，劳动和社会保障部先后提出两个整顿规范的方案：第一个方案是继续在有条件的地区进行农村养老保险的探索，不具备条件的地区暂不开展；第二个方案是政府定政策、市场化运营，政府转变职能，业务经办商业化。至此，农村社会养老保险作为一项统一的制度安排已不复存在，只是在个别经济发达地区有所开展。[13]但是由于当时整顿规范的方向不明确，部门之间的意见并不一致，政策多变，多数地方处于停滞状态，部分地方甚至还出现了大规模退保现象。[14]表3—2是老农保阶段中央部委发布的部分文件。
表3—2 老农保阶段政府相关文件
续表
二 新农保阶段：农村地区普惠式社会养老保险制度的初步建立
第二阶段为新农保阶段，以《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》发布为标志。2002年11月十六大报告明确提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”，农村社会养老保险工作进入了一个新的发展阶段。2002年以后各地开始尝试建立新型农村社会养老保险，具有代表性的有青岛市、东莞市、北京市、通江市、宝鸡市等，形成了不同的模式，这些试点地区的共同点是增加和明确了政府责任。2007年11月广东珠海召开农村养老保险培训和研讨会，根据会议上各地使用的汇报材料可以看出，各地制度可谓百花齐放、百家争鸣，其特征可以归纳为以下几点：（1）从农村养老保险性质来看，都是以自我保障为主的自愿参加；（2）从对象上来看，有针对纯农民的，有针对计划生育户和村干部的，有的还包括没有加入城市养老保险的居民；（3）从模式上看，以个人账户完全积累模式为主，一部分地区实行统账结合模式；（4）支付开始年龄上，有的地区女的50岁，有的55岁，还有的从60岁开始，而男的基本上都是从60岁开始；（5）缴费最低年数有的15年，有的20年；（6）待遇标准更是各地根据具体情况而定，平均额不等；（7）财政补贴也是各种各样，有普惠式补贴，有特殊对象的倾斜式补贴，有对特殊群体重点补贴；（8）从制度实施整体情况看，有的地区先在干部和计划生育户等特殊人群开始实施，还有的地区只对失地农民建立农保，没有普及到所有农民，有的已普及到农村所有居民；（9）养老保险基金存入银行和购买国债。[15]但在这些不同的模式中，“宝鸡模式”最为引人关注。[16]
2007年3月8日，时任国务院总理的温家宝在有关建议上做出批示，要求人力资源和社会保障部会同有关部门研究提出推进农村养老保险工作的意见。2008年10月党的十七届三中全会做出关于建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度的决定。2009年3月温家宝在《政府工作报告》中提出，2009年在10%的县开展新农保试点。当年8月全国新农保工作会议在北京召开，拉开了新农保在全国试点推进的序幕。2009年9月1日《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》印发，新农保试点工作正式启动。
2009年11月29日至12月8日，全国首批新农保试点培训班在江西九江举办，来自全国31个省（自治区、直辖市）的143个地市及首批试点县（市、区、旗）的新农保行政管理和经办机构共600余人参加了培训。[17]2009年12月，27个省、自治区的320个县和4个直辖市的部分区县启动试点工作，到2010年新农保试点扩大到全国23%左右的县。[18]至此，全国27省、自治区共838个县和4个直辖市的大部分地区纳入国家新农保试点，制度覆盖16岁以上农业人口约1.8亿人，其中60周岁及以上老年人口约3500万人。[19]
2011年，国务院决定加快新农保试点进度，并决定启动城镇居民养老保险（简称“城居保”）试点。新农保与城居保两条线并行不悖，同步进行。这样中国建立起了覆盖全体国民的社会养老保险体系。表3—3是老农保阶段中央部委发布的部分文件。
表3—3 新农保阶段政府相关文件
截至2012年7月1日，全国所有县级行政区全部开展新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险工作，基本实现了制度全覆盖，比原计划提前了8年，我国建立起世界上最大的基本养老保险制度，几千年来中国人老有所养的愿望初步实现。[20]新农保和城居保实现制度全覆盖后，制度运行平稳。新农保的运行情况如表3—4所示。
表3—4 新农保运行情况
三 统一城乡居民养老保险阶段：迈向更高的福利
中国农村制度性养老保障演进的第三阶段为统一城乡居民养老保险阶段，以《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》发布为标志。在总结新农保和城居保试点经验的基础上，国务院决定，将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。2014年2月国务院发布《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，计划在“十二五”末，实现新农保和城居保制度在全国范围内的合并，同时实现与职工基本养老保险制度的有效衔接。
2014年5月15日至16日，人社部农保司会同社保中心在湖南省岳阳市召开了南片16省份城乡居民养老保险行政和经办机构负责人座谈会，调度发现，山东、四川、云南、贵州、海南5个省份已制定出新的政策文件，湖南、湖北、广东、福建、浙江已将实施意见稿提请省政府审议，广西、江西、重庆、江苏、安徽、河南等省份已起草实施意见，正征求各方面意见。当时南片16省份的基础养老金标准：江苏90元、浙江100元、安徽55元、福建70元、江西55元、山东75元、河南60元、湖北55元、湖南55元、广东65元、广西75元、重庆80元、四川60元、云南60元、贵州55元、海南城居保130元（新农保上半年100元，下半年120元）。[21]
2014年6月11日至13日，人社部农保司会同社保中心在黑龙江省哈尔滨市召开了北片16省份城乡居民养老保险行政和经办机构负责人会议，对北京等15省区市及新疆生产建设兵团就贯彻落实《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》文件情况、相关配套措施制定情况、参保扩面进展情况进行了调度。从调度情况看，已出台政策文件的省份有上海、山西、辽宁、河北。已经上报省级人民政府或已完成征求相关部门意见的有北京、天津、吉林、西藏、陕西、青海。还在征求相关部门意见并进行修改完善的有河北、内蒙古、宁夏、新疆。当时，北片16省份的基础养老金标准：北京430元（福利养老金350元）、天津220元、山西65元、内蒙古65元、辽宁70元、上海540元、西藏120元、陕西60元、甘肃65元、青海110元、宁夏85元、新疆生产建设兵团100元、新疆新农保55元（城居保100元）、河北55元、黑龙江55元、吉林55元。[22]
2015年1月15日，经国务院批准，自2014年7月1日起，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准从每人55元/月提高到每人70元/月。这是我国首次统一提高城乡居民基本养老保险基础养老金标准，预计将惠及超过1.4亿城乡老年居民。[23]这一举措将提高社会养老保险的养老保障能力，实现社会养老保险迈向更高的福利。而后一些地区又陆续自主提高了本地区城乡居民基本养老保险的基础养老金，进一步提高了社会养老保险的养老保障能力。图3—1为农村地区社会养老保险历史演进的示意图。
图3—1 农村地区社会养老保险的历史演进示意图