“十二五”国家电子政务重点工程扎实推进

为贯彻《国务院关于“十二五”国家政务信息化工程建设规划的批复》（国函〔2012〕36号）文件精神，有效落实《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》（以下简称《规划》），加快推进国家电子政务工程建设，国家发展和改革委员会在各部门协助下，2013年做了大量扎实细致的指导协调工作，稳步推进各个重点工程建设，取得了明显的成效。其中2012年成立的国家电子政务工程建设指导专家组发挥了建设单位和审批部门间的桥梁和纽带的重要作用。

一年来，在发改委高技术司的组织和领导下，列入规划的各个重点工程项目在牵头部门的组织协调下，积极全面开展各项工作，认真学习《规划》及其配套文件精神，研究指导工程需求分析/总体方案等方面，取得了一定的成绩。由于《规划》从思想方法的理解到工程项目的实施都具有相当的创新性和复杂性，各个重点工程的参建部门都需要做有针对性的研究工作，认真解决落实影响《规划》的突出问题，各建设单位通过不断沟通和交流，深化需求分析，做了不少有益的探索，有些工作也具有开拓性，也形成了一些解决问题的思路和若干建议，对解决这些问题发挥了应有的作用，也为以后的工作中更好地落实《规划》起到积极的推动作用。

一 编制完成了《“十二五”国家政务信息化工程建设规划解读》

《规划》从政策层面的指导思想到操作层面的工程项目的具体实施，再到《规划》本身的内容结构和文本体例，都体现着极强的创新性，其建设内容的确定不再是以各政务部门的信息化建设为主线，建设内容也不再是部门建设项目的简单罗列。《规划》以解决经济社会特定领域的问题为出发点，整合多个政务部门的相关职能，形成业务协同和信息共享的主题工程。此外，《规划》在工程的具体实施过程中还提出了很多新的政策要求。

为了使建设单位、服务机构和相关企业真正理解《规划》，将《规划》的目标和要求转化为各部门和有关机构的诉求与行动，在自身的工作中落实《规划》，形成各个国家政务信息化工程，就需要对《规划》做专门的分析和解读。为此，在高技术司的统一安排和组织下，17位指导专家组成员和9位国内其他权威专家，历时4个月，共撰写了26篇《规划》解读文章，其内容主要涉及加强电子政务建设的顶层设计、信息共享和业务协同、电子政务全过程管理和政务网络建设，以及典型工程的建设思路等内容。该辅导读本已于2012年12月正式出版。

该读本对建设单位、咨询服务单位以及社会各方面全面和深入地理解《规划》的思想方法与各项工程的建设内容，以及按照各项政策措施的要求开展电子政务建设，都具有重要的指导和参考作用，可以说该读本是《规划》思想和建设工作的普及教材。

二 编制完成并下发了《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》配套文件

为了有效落实《规划》的建设任务和政策要求，国家发改委高技术司统筹组织研究起草了5份文件：《关于进一步加强电子政务网络建设和应用工作的通知》《国家发展改革委关于加强和完善国家电子政务工程建设管理的意见》《关于进一步加强政务部门信息共享建设管理的指导意见》《国家电子政务工程建设项目绩效评价管理办法》和《国家电子政务工程项目需求分析工作指南》。其中，前三个文件已经印发，后两份文件还在修订和完善中。

《关于进一步加强电子政务网络建设和应用工作的通知》（发改高技〔2012〕1986号）。该文件的发布在我国电子政务建设中第一次从政策上确保了各建设单位不能再建设新的专用网络，而是要在保留少数必要专网的基础上，充分利用国家电子政务网络支撑部门的信息化建设应用，有效避免各部门的重复建设。

《国家发展改革委关于加强和完善国家电子政务工程建设管理的意见》（发改高技〔2013〕266号）。该文件是在全面总结梳理2007年55号令发布以来的工作经验的基础上，细化《规划》6项保障措施所形成的综合性管理规范。重点针对工程建设的领导与协调、需求分析、质量管理、基础设施和信息资源共建共享、业务协同、安全可控，以及建设管理机制创新和采用新技术等方面提出了具体要求。该文件最大的特点是综合性，即涉及相关的政策要求、技术要求和专业方法要求，并把这些要求落实在电子政务建设全生命周期管理的各个环节。该意见的印发，将进一步加强工程项目的全过程管理，确保各项建设任务能够按照《规划》提出的坚持需求导向、突出建设效能，坚持统筹协调、强化协同共享，坚持创新发展、保障信息安全的建设原则组织实施。

《关于进一步加强政务部门信息共享建设管理的指导意见》（发改高技〔2013〕733号）。该意见对确立信息共享原则，明确信息共享需求、确定共享范围和共享方式、落实共享部门责任、完善信息共享机制、加强监督管理等提出了具体要求，将进一步强化政务信息化工程建设中的政务信息共享。该文件的实施对加快促进我国政务信息化建设从各自为战、封闭建设转向协同共享、注重整体建设效能的新阶段，将起到实质性的作用。

《国家电子政务工程建设项目绩效评价管理办法》。部分专家于2012年，已经组织启动了效能评价指标体系的研究工作。为了进一步修改和完善该文件，深入探讨指标体系的合理性和可操作性，验证绩效评价标准规范和相关的工作方法，为今后的推广工作积累经验。国家发改委与有关部门共同于2013年10月启动了绩效评价试点工作，试点工作的开展将进一步推动该文件的修改完善，该文件的制定工作目前正在进行，预计于2013年底前完成。

《国家电子政务工程项目需求分析工作指南》。从2007年开始，部分指导专家参与制定了《需求分析报告的编制要求》，此后该文件被多次修订，并产生了几个不同的版本。在此基础上，专家组将继续修改完善，并形成更易被理解接受和实施操作的《国家电子政务工程项目需求分析工作指南》，以专家组的名义发布，并在实践中不断完善。

三《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》各项重点工程稳步展开

（一）几个重点基础信息资源库建设有了明显进展

一是人口基础信息资源库的先导工程已通过了初步设计，正式进入了建设阶段。国家人口基础信息数据库建设是国家基于新的市场经济环境、人口流动性增强、人口信息共享需求强烈的大背景，提出的战略性构想。国家人口基础信息库经过近10年的研究，建设思路和建设模式几经变化，大量的专家和领导参与了过程的讨论和决策，于2011年明确了国家人口库的总体目标，即按照中央领导的要求和中央综治委的计划安排，国家人口基础信息库先导工程由公安部牵头建设，会同卫生计划生育委员会、人事与社会保障部、民政部等部门先期投入建设，其目标是建立国家人口基础信息库总体框架，提供基本的信息共享服务，初步实现“底数清、情况明、信息准、服务好”的总体目标。目前此项工作已经于2013年正式启动建设，工程进展顺利。

二是法人单位信息资源库建设在历经十多年停滞不前的不利情况下，有了重大突破性进展。在国家发改委高技术司的组织和协调下，多次召集法人库建设的前期跨部门协调会，与各参建部门一起就法人库的建设方案取得了共识，正式启动了法人库的项目立项工作，为各项工作的开展奠定良好基础。2013年7月，指导专家小组指导项目立项报告编制单位初步完成了需求分析报告和项目建议书的编制工作。此后，指导专家组全体专家多次召开研讨会对法人库项目建议书提出了进一步修改和完善意见，并与建设部门进行了充分探讨，对确保法人库项目建设目标的实现和项目的顺利实施起到了关键的作用。目前，在充分吸收专家组意见的基础上，法人库项目立项报告编制单位和参建单位编制了修改后的项目建议书，法人库建设方案重新取得共识，立项工作按照高技术司的要求继续加快推进。自2012年7月11～18日，发改委高技术司组织和协调召开了法人库项目建设前期跨部门协调会。项目主要建设单位中央机构编制管理办公室、民政部、国家工商总局和国家质检总局就法人单位信息资源库的工程整体框架和实施方案达成共识，一致认为该工程方案可以作为下一阶段立项工作的基础。

该项目取得了以下共识：关于参建部门：在中编办、民政部、工商总局和质检总局先期共同完成需求分析报告和项目建议书初稿的基础上，再扩展到税务总局、人社部、统计局和工信部等基础信息参与校核部门，工程的项目建议书最终由上述8个部门会签上报发改委。

关于法人单位信息资源：法人单位信息资源由基础信息和业务信息两部分构成，其中，基础信息是5条标识法人单位的唯一性和实有性的信息。在工程实施中，除5条基础信息外，还需增加N条共享度很高的业务信息，以物理集中的方式对外实现普遍共享，即所谓“5+N”的模式。现阶段首先将法人基础信息库设计确定为“5+4”项信息项的模式，以加快项目推进、降低建设难度，为本项目基础信息库的设计和建设奠定基础。其他业务信息都分布在各部门的前置系统中，通过法人单位信息资源库的共享服务平台实现双边的或多边的协议共享。项目已经明确了“在法人库的一期建设中，在交换平台上以物理集中的方式建设基于‘5+4’信息项的基础信息库”。集中库用于数据分析，为政府部门宏观决策提供信息支撑和无偿服务，并满足“十二五”国家政务信息化工程的建设需要，该项目将由国家信息中心承建统一门户，该门户采用双通道多点同步模式为用户提供服务；双通道多点同步模式即集中库与各分库同时独立响应查询等应用请求，以各分库的应答作为结果提供给用户，同时对集中库中对应信息进行比对更新；当分库出现故障时，集中库可用于应急服务。为实现“活库”目标，集中库按实际情况采取实时更新的方式实现与各分库信息同步；同时以双通道多点同步模式提供的信息同步更新机制作为补充，进一步保证集中库的鲜活。

对空间地理信息资源库与宏观经济信息资源库也做了一定前期工作，其中国家发改委已经将宏观经济信息资源库先导性工程正式立项，涵盖了固定资产投资联网信息系统、落后产能淘汰联网信息系统、重点企业节能减排信息系统纳入了首先启动的建设内容。再是对文化信息资源库建设进行了研究。由于文化信息资源库复杂性程度较高、内容较新，已经按照中央《关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》等文件精神，对文化库建设要解决的主要问题和主要目标，初步进行了调研，正在起草建设思路并为形成建设思路草案作好准备。

（二）重点推进信息惠民重大工程

其一是重点推进全民健康保障信息化工程。按照规划精神，进一步明确了工程的定位、建设目标、建设原则、工程应具有的属性、工程建设方式和重点建设内容。项目自2013年3月启动以来，国家卫生计生委组建后专门成立规划与信息司，统筹卫生计生行业的信息化设计、重大信息化项目工程安排以及标准安全等相关工作。在卫生计生委主要领导任组长的信息化工作领导小组的统筹领导下，成立全民健康保障信息化工程起草小组，内部分为总体规划组、系统架构组、业务逻辑分析组。2012年9月该项目编制完成了《需求分析报告》初稿。重点开展了深化社会问题和目标分析、业务信息系统流程梳理、业务建模仿真，并与人力资源社会保障部、国家食品药品监管总局等部门就信息共享原则、内容和机制进行了沟通，初步达成一致意见。2014年1月和3月，国家电子政务工程建设指导专家组两次召开全民健康保障信息化工程需求分析报告专家评议会，肯定了国家卫计委前期所做工作，认为全民健康保障信息化工程对促进经济社会发展和改善保障民生具有重要意义，该工程的顺利实施，必将为医疗服务可得性、可及性和可信性的提升奠定坚实基础。该工程需求分析报告以业务为主导，以共建、共享、协同为目标，对该项目以及全民健康保障信息化建设工程进行了顶层设计，思路比较清晰，需求分析编写体例符合国家发展改革委的要求。现有需求分析报告成果比较丰富，可作为下一步深化、细化和凝练的基础，并在此基础上加快推进立项工作。

其二是全民住房保障信息化工程。该工程在建住房管理信息系统的基础上，正在进一步研究全民住房保障信息化工程的建设内容，并牵头组织人口委、国土资源部，以及人民银行、银监会、财政部、国家税务总局、民政部、统计局等相关部门参与该工程的需求分析和项目建议书编制。

其三是全民社会保障信息化工程。该工程重点研究了该工程与人社部金保二期和新农保等工程之间的关系，以及工程向电子政务外网迁移等问题，初步明确了人社部作为该工程牵头单位的责任和组织协调工作，加快了全民社保工程统一立项的前期工作，组建全民社保工程的协调工作组，并由人社部牵头，确定人员和形成定期会商的工作制度；在前期工作中，进一步细化需求分析，整理作业目标-业务目标-政务目标之间的层次关系、逻辑推演关系；在问题-目标分析过程中，提出有针对性的业务解决办法，并推导出业务解决办法对应的信息化建设任务；加强量化分析和细化业务需求与系统需求之间的映射关系；同时还研究了项目重点，明确要求该工程的社会保险相关的建设任务；由人社部牵头，组织有关部门细化落实，与低保、救助、福利和慈善等相关的建设任务；由民政部牵头，组织有关部门细化落实，最后由人社部组织汇总，形成该工程整体的需求分析和项目建议书。2013年10月全民社会保障信息化工程（金保二期）项目建议书由专家进行了研讨和预评审会，就跨部门信息共享的协议框架和原则等问题达成了初步共识。该项目已经正式进入项目建议书审理流程，加快立项步伐。

其四是药品安全监管信息化工程。鉴于药监局原有的一期工程正在实施中，目前竣工日期有所推迟。因此本项工程需要等到一期验收后再行启动。目前已经初步研讨了工程建设思路、可行的实施步骤和实施方案。

其五是食品安全监管信息化工程。目前围绕规划确定的建设任务、细化任务、重点建设内容和下一步工作安排已经做了研究，基本形成了该工程的建设思路、工程建设的边界与起点、工程的有限目标和有效策略、部门建设任务的细化与整合。2013年2月国家发改委高技术司组织召开了由国务院食品安全管理委员会、国家质检总局、卫生部、国家药监局、商务部和农业部的相关负责人参加的跨部门协调会。指导专家小组在会议上向建设部门介绍了1月10日指导专家组全体会议后形成的工程建设思路。各建设部门表示要配合好发改委工作，与各相关部门做好协调，并将根据国务院机构调整后的实际情况，尽快开展工程立项工作。协调会议后，该工程的立项工作开始分步逐步开展。其中考虑到进出口食品安全监管的行政体系和业务体系相对比较独立且完备，以及进出口食品安全监管的重要性和紧迫性。因此，质检总局向发改委申请该项目单独立项，国家发改委同意质检总局负责的进出口食品安全监管信息化工程项目可以单独立项，并先行一步建设。

其六是安全生产监管信息化工程。目前国家安监总局作为该工程牵头部门，按照《规划》及其配套文件的要求，与其他7个共建部门积极协调，建立了信息化工程前期工作协调联络机制。参建部门成立了信息化工程前期工作协调联络办公室，每个共建部门分别明确了办公室成员和联络员；制定了工程前期工作规则，明确了职责分工、工作机制、沟通机制和工作安排等事项。国家安监总局自2013年3月份以来，会同其他7个共建部门共同开展了工程需求分析工作。在各单位的共同努力下，此项工作取得了积极进展。2013年底，组织召开了安全生产监管信息化工程项目需求分析评议会，通过了对该工程的需求分析报告评议。评议专家组认为，安全生产监管系统是涉及国家安全、民生安全和人民幸福的重要信息系统，工程建设需求十分迫切。安全生产监管信息化工程项目协调工作付出了较大的努力，牵头部门和参建部门做了大量工作，为做好工程项目需求分析奠定了良好基础，各项工作值得肯定。目前项目牵头单位和共建单位开始筹备项目立项工作，工程各项立项工作正在加快推进，已经列入国家2014年投资计划。

其七是能源安全保障信息化工程。目前能源安全保障信息化工程认真开展了需求分析，已完成了《总体框架研究报告》与《需求分析报告》编写等工作，梳理了国家能源局和共建单位的业务需求，成立了以国家能源局副局长刘琦同志为组长，国土资源部、环保部、交通运输部、商务部、海关总署、国家统计局、中国气象局、国家测绘地理信息局等单位有关司负责相关工作的司领导为成员的协调机制，统筹推进工程建设。目前该项目牵头单位正在深化项目顶层设计，把政府目标、社会市场目标，做好结合，明确信息共享机制；以大数据应用为核心，重视借鉴国际经验，实现系统建设的开放性、安全性，争取今年启动建设。

其八是信用体系建设信息化工程。目前围绕该工程的建设内容、信用信息的构成、来源和属性，信用信息的汇聚、动态校核和查询分析，以及工程建设的具体实施步骤，正在结合国务院布置的社会信用体系建设加快推进，初步明确了依托国家电子政务外网平台推进社会信用信息共享与发布平台的总体构想。

（三）积极试点，完善政务信息化工程绩效评价指标体系

为落实《规划》提出的主要任务，确保《规划》目标的实现，全面提升电子政务项目效能，加强电子政务工程项目管理，开展对电子政务项目建设实现预期政务目标和效能成果的检查和考核等绩效评价工作是十分重要的。为更好地开展这项工作，探索和完善《电子政务工程绩效评价指标体系》，量化评价工程项目效益，进一步转变政务信息化工程建设模式和推进电子政务可持续发展，国家发改委与有关部门共同于2013年10月启动了绩效评价试点工作，希望通过此次试点，验证绩效评价标准规范和相关的工作方法，为今后的工作推广积累经验。在国家发改委的统一部署下，指导专家组具体实施了此次绩效评价试点工作。

根据国家发改委工作要求，绩效评价试点工作所针对的部门是，国家发改委、海关总署、人社部、国家电子政务外网管理中心和国家计算机网络与信息安全中心。绩效评价试测工作包括自测和专家测试两部分，针对的主要评价内容包括以上部门在“十一五”时期已经建设的政务信息化项目。

本次绩效评价将主要围绕该工程是否实现了工程设定的政务效能；是否实现了既定的业务目标；公共服务模式的改革和政务运行机制的创新，是否实现了业务流程的优化，是否实现了政务信息化工程建设运行管理的新模式；该工程是否支持信息共享和业务协同，工程是否建立了项目完工投用后的共用共享机制，是否增强了部门间的业务协同能力，是否具备了可持续发展及其相应的信息机制保障。该工程的应用系统、信息资源和系统基础设施等系统架构是否实现了集约化和资源整合，该工程是否充分利用了统一的国家电子政务网络等基础设施，是否提高了投资效益等方面。试点工作由国家发改委高技术司具体组织部署，由“十二五”国家政务信息化工程建设指导专家组负责具体实施。

在专家组的积极努力和参加测评部门的积极配合下，此次绩效评价工作取得了积极的成效，进一步验证了《国家电子政务工程建设项目绩效评价管理办法》的可行性及评价指标的合理性和可操作性，为更好地开展国家电子政务工程建设项目绩效评价工作积累了宝贵经验。

（宁家骏）