二 金融市场化推进中的地方政府行为

（一）江宁区（县）的投资环境和金融市场环境

目前全区已经没有了传统的区属集体企业和小国有企业，生产企业基本都改制完了。现在的银行坏账率基本上是零，由于受金融危机影响不大，即使在2008年的危机期间也没有发生什么坏账。

江宁区有很多较有名的企业，例如上市公司南瑞继保，是民营的股份公司。爱立信的电力交换机，西门子、摩托罗拉研发中心都在江宁，奇瑞、福特、马自达也都在这里落户，还有，江宁特种材料在全国有名，其材料采用的新技术可以跟日本媲美。产业结构主要由电子信息和电力设备构成。

江宁有两个创业园，开发区和科委各一个，创业园里政府有很多扶持政策。江宁亿元以上的企业有141家，规模以上企业791家，高科技企业比较多，约有82家。

现在国家对土地控制得特别紧，如果投资一个企业超过150万元，要有一个报批的过程，需要经过完整的程序，办这套手续可能需要2～3年。江宁区位优势非常好，到长江很近，有高速，有铁路，也有机场。工业用地一般是企业直接竞标。

在江宁区专门有一个政府土地储备中心。如有需要时就出来调剂，比如，江宁搞厂商合作的时候，福特要3000亩，储备中心先报国家发改委批，土地储备中心再调剂，这是大型国家项目，必须要保证项目实施。

在金融环境方面，南京市鼓励财政出资成立担保公司，政府扶持担保公司发展，减少风险。全国两大担保巨头，北京（中关村3家）和广东（深圳3家，广州1家），他们都是民间的，都是全国性的。江苏省马上要成立一家再担保公司，它的注册资本要达到10亿元，由省财政出资。再担保公司主要是和一般担保公司合作，根据国家规定，区、市一级担保公司的项目数额不能超过其注册资本的10%，遇到大的项目，就可以与再担保公司合作，分担担保额，相当于补差。目前这种机制在江苏省运行得不错。所以政府的金融政策，是在促进担保公司的发展壮大。

小额贷款公司正在筹建阶段，还没有开业。江宁区现在正处在批准阶段，全市批了4家，其中江宁可以成立1家，要经省金融办和省银监局批准才能办下来。小额贷款公司都是民间的，当时规定注册门槛不能低于5000万元。国家一开始文件规定是1500万元，但各个地区执行的都不一样。发达地区，像浙江，规定需要8000万元。

在江宁地区，政府的中小企业局在金融市场上承担着十分重要的作用，主要是为大量的中小企业融资进行信息沟通，为银行与企业之间搭建桥梁。政府为此成立了担保公司，专门行使这方面的职能。例如创业担保公司，就隶属中小企业局领导。这个公司与中小企业局的职能具有很大的重叠，在人员上也几乎没有什么独立性，担保公司的员工同时兼任中小企业局的工作人员，发改委的会计也同时兼任创业担保公司的财务。因此，两者几乎是一个机构，两块牌子。所以调研涉及的政府行为，实际上很多都涉及政府创立的担保公司的行为，两者经常混为一体、难以分清。

（二）县区政府如何支持中小企业融资：中小企业局访谈

2007年下半年，国家的宏观调控、银根紧缩，把不少企业都勒死掉了。这里有一些出口型的中小企业，赶上了2007年宏观调控，加上后来实行新的劳动保障制度，结果该有的积累就没有了，造成资金更紧张，日子更无法过下去。国家想做社会保障制度，长远看是要做，但前面欠账太多了，步子跨得过大了，造成很不稳定。

本地的企业老板素质提高很快，他们对自己信誉度的要求还是比较高的。现在本地的民营企业贷款占其资产的20%，它不可能拿它100%的钱来赌这20%。它不是国有或集体企业，自己的企业自己要负责任。企业信誉度还是好的，贷不到钱，政府及其担保公司帮着做银行工作，保证企业正常运行。早几年不行，集体企业经常可以不负责任。现在是民营资本，是自己的血汗钱。

为了扶持中小民营企业的发展，区政府投资建立了创业担保公司，由国资办来代表区政府进行投资。国资办的收入来源就是财政收入，财政收入中这笔钱的具体来源就是从预算里面划出来的。

目前，担保公司归发改委管，不受银监局管。政府从以下几个方面进行管理：一是给予担保公司一定的补偿。例如，南京市规定：如果担保率不超过银行基准利率的50%，不足部分由政府给予一定百分比的补偿。南京市每年约拿出2000万元来补偿差异。二是如果担保公司出现了风险，国家给予一部分补偿（省、市一级政府都有相关文件）。这样的话就给担保公司设立了门槛，必须达到一定的规模，运行机制必须达到一定标准。各省补贴的政策不一样，南京在这方面做得比较早，主要还是为了鼓励担保公司做大。到2009年年底，政府将会通过给创业担保公司再追加2000万元，达到一亿元。现在，9000万元列入省管理，一亿元以上由国家管理，这是2008年才规定的。

创业担保公司总共为本区内63家公司提供了担保。目前担保在保额，即正在担保的，大概有两亿元多一点。担保公司跟各家银行的协议不一样，有的1∶6，有的1∶8。国家规定可以达到1∶10，即注册资本的10倍。虽然江宁有这么多银行，担保公司的合作银行才3家，即工商银行、南京银行和宁波银行。很多银行有门槛，低于5000万元的贷款都不做。

创业担保公司主要为区内的实体经济服务，63家客户都是本地企业。区领导明确规定，担保公司不以营利为目的，以服务为目的。担保公司本身也是政府的一个部门，其要发挥和体现政府的作用。

中小企业局和担保公司还利用政府平台，把每个街道设立的企业服务中心的主要负责人组织起来，到不同的银行接受培训，研究探讨中小企业贷款问题。这样做的好处在于，银行可以介绍他们的产品，增加中心负责人员的金融知识，因为现在每个银行，其产品算起来有上百种，有一整套的产品，银行介绍产品，而企业中心可反映中小企业融资问题。同时，也为银行增加了人脉资源，现在银行也在开拓中小企业，都在做市场，但很盲目，如果有合适的中介，他们就是点对面，充分利用人脉资源。总之，大到全区，小到街道范围，担保公司利用这些平台，可以组织银政、银企对接。

今年（2009年）的银政项目，即银行和政府签订的项目有70亿元，主要是区政府这一级的大型项目、园区建设等。银企方面，先与企业进行前期沟通，然后把企业集中，把银行请来，面对面进行现场办公。通过互相介绍和调查后，基本上当天就有意向效果，银行信贷员当天就可以到企业去，这样虽然会议时间短，但办事效率高。这叫三赢，即政府赢、企业赢和银行赢。

担保公司只是一个融资平台，服务平台，企业融资必须经过这个平台，所以办事效率比较高，一年间接融资都要几个亿。这实际上是一种点对面的服务，十分重要，节约了银行的很多人工成本。

现在的金融部门做中小企业的业务，但企业数目太多，它跑不过来，也没有明确的目标。如果有桥梁搭建一下就不一样了。今年（2009年）担保公司已经举办了3场对接会，效果都很好。街道也有这种对接会，该区有9个街道、3个园区。每个月一次，一次一个街道。根据需求，有的街道一年搞2次。这个活动在全市是第一家，已经做了3年了，成为常规工作。这实际属于担保公司以外的业务活动了，因为这个担保公司是政府办的，有这个要求。

实际上，创业担保公司的经营范围已经远超过了担保，政府要求是，服务第一，包括沙龙、研讨、培训班，都是政府出钱；融资第二，包括辅导指导，通过跟银行合作；担保第三。

（三）乡镇/街道基层地区的融资环境：龙潭街道访谈

从基层政府的考核指标来讲，我们需要招商，才能完成指标。但是实际上，招商是招不来的，运作不起来的，因为国家把土地管得很紧，我们没有批地权，没有土地权是无法招商的。在我们这里，主要是市政府委托的投资公司等集团在运作，例如南京龙潭物流基地开发有限公司，这个公司股东是市政府或区县政府，跟我们关系不大。

我们街道（镇）的工业，起步比较晚。现在规模以上企业只有15家，包括稍微像样的企业有20家。贡献大的外资企业有1家，交税2000多万元，这个税大致按照5%的比例返还给我们街道。一般的中小企业，其中工业企业整体来说，按年销售额，增值部分交3% ～4%。税的75%中央拿走了，25%地方再分，到我们这里是5%左右。

去年（2008年）税收上交了9000多万元，预算内主要靠税收，税收要分成，去年全部的税收是1.50亿元，此外还有街道自身的资产，出租的房屋，老乡镇企业的土地出租等收入。街道的办公费用等靠企业税收的分成，所以企业很重要，是我们的衣食父母，否则办公费都会有困难。

我们为企业提供的服务主要包括，办执照，协调与政府职能部门的关系，比如环保、质检等。作为企业融资，国有企业弄个批文就能贷到款，就像很多大项目，就凭发改委的批文就能贷到款，这就是中国特色，领导说句话，马上就能贷到款。但是，对于民营中小企业就不行了，一般是贷不到款的。

我们这里的物流基地，因为是市政府的集团搞的，可以搞抵押担保，由市里担保，或市交通集团的担保肯定行的，交通集团就是市政府的融资平台。现在大国有企业有钱就瞎用，国家2008年出来一个政策，拉动内需，结果还是回到过去那样，资源都用到了大国企或集团，私营企业、小企业还是得不到。

这几年我们的感觉是5大行对中小企业都没有什么放贷，那些股份制银行，例如招商、民生银行，我们的企业就更达不到了。农信社这几年普遍就是小额贷款，教师、公务员担保的个人贷款，只是5万元、10万元的，它们也怕风险。我们这个地区，没有任何银行，只有一个农村信用社。

为什么说贷款难呢？根本原因就是我们街道或镇上这些房产都没有手续，无法抵押。

现在国家对土地控制得特别紧，产值100～200%万元的企业，想找地，一点门儿也没有。特别大的企业只能到物流基地园区去找，到我们这里也不行。我们没有地，如果当地的农民想自己办个小企业的话，就是用村里的地也不行，现在村里也没有地可以用了，那个自由用地的年代早已经过去了。

这样会影响到一些人的脱贫致富，以及劳动力由第一产业向第二、第三产业转移，也会影响创业。刚开始创业时，不可能有几百万资金。我们街道的所有地方都已经在18亿亩的红线之内，全部划过红线了，有卫星监测，镇上也已经没有土地了。

《中华人民共和国土地管理法》规定要“耕占平衡”，用多少地，就要补多少。如果你这里规定是1万亩农田，那么你就要保证有1万亩的农田。除非上面规划后，同意你可以使用的建设用地。现在甚至连我们这个办公楼区也算是基本农田，从此就不能改变了，必须保证1万亩是不能动的。因为以前盖好的房子，不像现在有各种产权手续，当时没办手续的话，还是算作农田。

由此可见，在南京这样的发达富裕地区，其郊区中隶属于街道（或乡镇）的基层，金融领域几乎是空白，完全是被遗忘的角落。这样的地方，即使在大城市的郊县，在以土地为生存依赖的乡镇村地域，其居民也属于相对贫困的，因为除了土地房屋外，他们没有任何资源或资本积累。然而，在政府把土地控制得极其严格的情形下，在依靠土地抵押的银行政策下，基层老百姓或农民几乎没有任何可以得到金融支持的途径。