二 国家政权建设研究：理论反思与方法创新

清末新政以来，在内忧外患的压力之下，中国掀起了救亡图存运动的阵阵高潮。为了实现中华民族重新崛起于世界东方的梦想，就必须尽快实现国家的工业化和现代化，在一缺国际资本注入，二缺国内工商资本支持的发展环境中，执政者不得不把目光转向了有限的农业资本剩余，通过国家权力不断向乡村社会渗透，企图强化攫取小农经济剩余的能力。因为这一进程与近代早期的欧洲相似，从事海外中国研究和本土中国乡村研究的大多数学者都接受了蒂利“国家政权建设”的理论分析框架，用来解释近代以来中国乡村社会的变迁。综合学界已有的研究，笔者将之区分为两种不同的理论视角：国家权力渗透论和农民权利启蒙论。

（一）国家权力渗透论视域下的国家政权建设

蒂利（2007）认为，在近代早期欧洲民族国家的形成过程中都出现了一个国家权力向乡村社会渗透的过程，通过政权的官僚化和合理化，国家强化了对基层社会的控制能力，为军事和民政扩大了税源，与此同时，乡村社会为反抗政权侵入和财政榨取而不断斗争，国家为了巩固其权力与新的“精英”结为联盟。

受蒂利的启发，杜赞奇（2006）对1900～1942年华北平原的农村进行了研究。在他看来，这一历史时段的国家政权建设无疑是失败的，失败的主要表现是基层政权的内卷化和赢利型经纪的盛行，国家对乡村社会的控制能力低于其榨取能力，民国政府无力从小农经济剩余中提取现代化建设所必需的原始积累资本，农民不堪忍受税赋的重压而导致了革命的发生、政权的更迭。虽然杜赞奇提出并分析了“权力的文化网络”的概念，但是对村庄如何反向形塑自上而下的国家政权建设的逻辑缺乏必要的分析，对国民党政府推行的政权建设的失败和共产党革命成功的村庄经验缺乏深入的必要性观照。在杜赞奇的分析框架中，他重点关注的是国家政权建设的目标和小农经济剩余的汲取以及普遍主义的现代治理规则的形塑，而立基于地方社会的“权力的文化网络”仅仅是一个被动的受体，权力的渗透才是其根本所指。正因如此，他才认为“共产党政权的建立标志着国家政权‘内卷化’扩张的终结”，毕竟20世纪50年代的合作化运动使“征税单位、土地所有权和政权结构完全统一起来”，得以“从政治和经济上均实现了‘政权建设’的目标”。

迈克尔·曼在《社会权力的来源》一书中将国家权力划分为专断权力和基础性权力两个类别，前者指的是针对市民社会的国家个别权力，它源于国家精英的一系列运作，并且这些运作不需要与市民社会群体作例行公事式的协商；后者指的是一个中央集权国家的制度能力，它可以是专制的，也可以是非专制的，而制度能力则旨在贯穿其地域，以及逻辑上贯彻其命令，从本质上看是一种国家通过基础设施，渗透和集中地协调市民社会活动的权力（2007: 68～69）。在现代社会，要建构现代国家，关键是要加强国家的基础性权力，减少专断权力的使用。沿着这一分析路径，米格代尔（2009）用“社会控制”的概念来替代“国家基础性权力”的内涵所指，他不仅将“社会控制”的实现看作国家机构和人员的下沉，更重要的是要看国家是否具备通过资源配置去实现特定目标和管理民众日常行为的能力，以及是否具备用国家规定的规则去取代人们自己的社会行为取向或别的社会组织规定的社会行为的能力。王绍光进一步分析认为，“凡是明显缺乏基础性权力的国家，都必须致力于建设基本的国家机构并强化其运作能力”，“所谓国家建设，应该仅仅指的是积累基础性权力，而不是专断性权力”（2010: 126）。

借用专断权力和基础性权力的分析框架，田先红（2010b）对中部一个乡镇1995～2009年的信访案例进行了研究，他认为并弱的专断权力和基础性权力是导致农民谋利型上访数量逐年攀升的重要原因，是造成乡镇政权成为“疲软性政权”而丧失治理能力的关键。欧阳静（2010）对乡镇政权运作逻辑的研究则表明国家基础性权力的缺失是乡镇政权“策略主义”盛行的根本原因，为此当下的国家政权建设首要的目标与任务就是要增强乡镇政权的基础性权力，重建社会核心价值观和基础性规范，最终将乡镇建设成具有服务乡村社会能力的官僚化体系。

综上所述，国家权力渗透论基本上采用的都是制度主义的分析路径，希望通过制度能力的建设，强化国家对基层社会的控制能力，并且顺应现代国家转型的需要，这种制度能力往往更注重的是规则的国家制定性，也就是普遍主义的公共性。从目标导向看，渗透论往往期待用国家层面的公共规则来替代因地而异的地方性规范，把公共规则渗入地方的效度和力度看作衡量国家能力建设的关键指标，强调以创建公共规则的办法来增强国家治理社会的能力。由于渗透论的分析方法是自上而下、自外而内的，乡村社会自身的性质也就不重要，所以杜赞奇只看到国家权力下沉侵蚀了“权力的文化网络”，而没有看到乡村社会对下沉的国家权力的反向形塑。

因为在乡土中国社会里，农民是生活在宗族、自然村落里的，而宗族与自然村落在长期的历史延展中孕育出的农民的行为逻辑是不同于国家普遍法的特殊主义的行为逻辑，农民认同的是特殊主义的规则。显性的权力可以伴随现代政府机构和人员的迅速扩张进入乡村社会，但是农民的社会心理文化认同机制却难以在短期内被国家权力所规训。当民国政府通过国家权力的渗透进入乡村社会的时候，中国的农民仍然生活在以宗族为底蕴的自然村落里，他们的生命意义仍然归属于宗族、自然村落，而不是民族国家。受制于此，权力的下沉并不一定会带来国家政权合法性的增长，农民对国家制定的公共规则的有选择借用也并不表示他们就认定了这些规则，更多的可能仅仅是一种策略的运用。从历史演变的角度看，直到20世纪90年代，虽然在这期间经历了社会主义革命和建设，以及市场经济的双重洗礼，但乡村“权力的文化网络”并未遭到毁灭性的破坏，法律下乡依然需要借用本土的传统资源（苏力，2004）。

欧阳静的研究以取消农业税费以后的橘镇为对象，看到了乡土社会的特殊主义逻辑是如何反作用于乡镇政权的普遍主义治理逻辑的，但是她在最后的总结性讨论中又忽略了乡土特性的现代价值，将建构国家基础设施，发展国家基础性权力看作当前消除乡镇策略主义运作逻辑的治本之策。然而，如果乡村社会的性质没有发生根本性变化，中国人的行为逻辑没有从宗族、自然湾的特殊主义中完全释放出来，单向度的权力渗透能否为巨变时代的乡村社会提供基础性秩序仍是一个值得怀疑的问题。

（二）农民权利启蒙论视域下的国家政权建设

蒂利在提出国家政权建设理论的同时，也严格区分了“国家政权建设”与“民族形成”的不同。18世纪的“政权建设”主要表现为政权的官僚化、渗透性、分化以及对下层控制的不断巩固；“民族形成”则主要表现为公民对民族国家的认可、参与、承担义务和忠诚（转引自杜赞奇，2006: 1）。也就是说，欧洲的国家政权建设，在国家权力下沉的同时，还有一个公民社会、市民社会的伴生过程，只是时间上可能略有差异，民族国家的形成往往先于民族认同的形成。张静对基层政权的研究就采用了后一个分析路径，她认为国家政权建设看上去解决的是权力从基层分割系统向中央的流动问题，实质上则是治理角色和治理关系的规则改变问题。而“这样一个角色及其与公民制度化关系所代表的公共性（公民）权利原则，是‘国家政权建设’包含的规范性含义”（2006: 53～54）。“在社会成员中确立公民（身份）、公共关系（公民之关联、公民与公共组织之关联）以及公共规则，是公共政权建设的重要任务”（2006: 5）。由此，她提出的问题是“那么中国的材料证明了什么”（2006: 55）。在中国的国家政权建设过程中显然还很难在乡村社会看到成功的现代公共规则的形塑和权利与义务对等的现代公民的涌现，自然会生搬硬套舶来的西方国家政权建设框架来分析乡村社会诸制度，这时看到的就是“乡村社会的冲突问题，根源在于实际运行的一系列制度规则的缺陷”（2007: 308）。张静的研究是建立了一个立足于西方经验的理想模型，用来对照中国乡村社会的制度设计，以发现中国经验之不足，但应然的成分过多，屏蔽了实然的中国经验的合理性，看到的都是问题。在她的分析中，西方的今天就是中国的明天，中国经验的价值就是在对照佐证中发现其不足。她强调国家权力不是不要扩张，而是要看扩张什么样的权力，所指主要瞄向的是保障和扩大农民的公民权的制度能力。因此，张静的研究归结为一点就是要通过现代公共规则的形塑扩大农民的公民权，以解决基层政权的授权问题。显然，在中国农民尚未具备公民素质的情况下，张静的研究可以归为农民权利启蒙论思想的典型代表，只不过其背后最终的价值关怀是要回归国家宪政，以“大关怀”来研究“小问题”。

吴毅看到了乡村治理中农民以牺牲普遍伦理和社会公益为代价以谋求个人私利的种种非公民行为，并认为这是由社会的生态决定的，是由专断权力和基础性权力一强一弱的格局所造成的。为此，当下乡村治理的改善，已经不太可能只是一种单向度的行政架构重置，也不应该试图在集权与分权、收权与放权，或为民做主与让农民自己表达之间做出非此即彼的选择，更为重要的是让政治行动主体各方从当前类“丛林状态”走到一种新的有序竞争的合作博弈中来（2007b:630）。为此，基层政权要不断形塑自身的公共性，不断提高行政行为的规范性，完善自身作为基层公共组织的供给与服务功能。同时，农民也要市民化，成为按现代权利规则行为处事的公民，既能享受权利，又具备现代公民的义务、责任和道德伦理。鉴于政权建设的提法太过于让人想到国家权力效能的“增强”“强化”“扩张”的单向度印象，他提出用“治理转型”来表达权力和治理之道变革的意涵（吴毅，2007a）。吴毅对乡村社会的认识显然要比张静深入得多，但是从他们的观点上看两人仍具有较大的一致性，都倾向于认为现代公共政权和公共规则是与现代公民相匹配的，在农民尚未实现市民化转型的情况下，只能通过占据优势地位的基层政权的现代转型来锻造农民的公民品格，启蒙农民的权利意识，以逐渐解决基层政权权力合法性来源问题。

吴毅的研究既受到了西方国家政权建设理论的启发，也承袭了华中村治研究传统早年的关怀。早在20世纪90年代初，市民社会理论刚刚介绍进中国的时候，徐勇就提出市民社会是现代政治文化的原生点（1993），而村民自治无疑是中国宪政制度的巨大创新（2003）。村民自治的实践，“训练了农民的民主能力，提高了农民的民主素质，提高了农村对国家的谈判能力，在有限的程度上减少了农民的被剥夺”，“农民民主意识的被唤醒是一个不可逆的过程，国家主导的基层民主所唤醒的民主意识将使得村干部权力的选举合法性唯一化”（贺雪峰，1999b），长此以往，村民自治对于国家层面的民主也会做出巨大的贡献（贺雪峰，1999a）。在学者眼中，村民自治最重要的价值是在民主化进程中建立起一系列的民主规则和操作程序，以形式化民主来训练民众，使民众能够以运用民主的方式争取和维护自己的权益，逐渐地赋予民主以实质内容，民主化是一个从形式到实体的转换过程（徐勇，2000）。在早期的村民自治研究中，出于对民主理论的价值关怀，中国的村民自治实践研究可以被极大地简化为“民主锻炼说”。2001年，以“转型期乡村社会性质学术研讨会”在湖北荆门的召开为时间分界点，华中村治研究的学者群体开始发生研究取向上的分野：贺雪峰等人转向了乡村社会性质的“阅读和理解”，吴毅转向了乡域政治的研究，徐勇等人则在村民自治研究中迅速地“回归国家”。徐勇（2006）在“回归国家”的研究中提出现代国家的建构包含两个方面的内涵：民族—国家和民主—国家，而当前中国出现的政治整合和文化整合的矛盾根源在于二者发展的非均衡性，因此要建设二者相对均衡的现代国家。在徐勇看来，多年的村民自治实践已经极大地增强了农民的民主意识和民主行动能力，建构现代民主国家逐步具备了群众基础，回归国家宪政也就成了毋庸置疑的真问题。

无论是张静、吴毅，还是徐勇，都有着或多或少的剑指国家宪政的“大关怀”，都意识到培育现代公民的重要性，只不过前者看到了农民还仅仅是权利意识未被完全启蒙的村民，所以需要用现代治理规则去进一步锻造，而后者认为村民自治实践逐步实现了从形式民主向实质民主的转型，农民的市民化进程已经取得了极大的进展，因此必须强化民主国家的建构。然而，中国农村是否已经从义务本位的伦理社会转变成了权利本位的现代社会，中国人的行为逻辑是否脱离了宗族、自然村落等传统的结构性力量的束缚而具备了现代公民的品格，显然还是要持续追问的问题。如果农民的权利意识还需要继续启蒙，那么，什么样的治理规则才是最符合农村实际的？要把农民塑造成什么样的现代公民？在所谓的治理转型期，善治的乡村局面重要，还是公共规则的形塑重要？……

（三）国家政权建设理论的适用性批判

通过对国家权力渗透论和农民权利启蒙论的相关研究的评述，我们可以发现学者借用的理论资源都源于西方，缺少本土的视野，也没有学术自觉的精神，既没有重视中国传统思想研究中文史哲方面的优秀成果，也严重欠缺从中国本土经验出发，走“认识中国”以提炼契合中国历史发展进程的现代国家政权建设理论，再反之于“改造中国”的道路的自觉精神。相反，他们中的大多数人（尤其是权利启蒙论的研究者）往往只是借用西方的理论评述中国经验之不足，没有经历过深刻的“认识中国”的过程就迈进了“改造中国”的阶段，没有实然状态的中国研究，只有应然状态的改制畅想，虽然能够给人以理论启发，但也容易误导政权建设的实践。我们认为中国社会科学的研究既要重视西方社会科学研究的理论成果，也要重视中国本土的文史哲方面的丰富思想资源，同时还要高度重视中国本土实践经验的学术价值，从而开创出一条社会科学的中国化道路来。

以国家政权建设的理论资源来看，西方的经验是随着资本主义经济的发展，一个新的经济社会阶层——市民阶层开始崛起，并逐步产生了政治诉求。与此同时，欧洲国家正在从分封、割据的状态逐步走向统一，国王正在试图不断扩大自己的统治权力，剥夺贵族的特权，不断发动兼并战争，以成为名副其实的“众王之王”，建立新的民族国家，为此君主与市民阶层之间结成了互惠性的合作联盟，君主不断赋予市民个体日益增多的权利，并通过加强军队、税制和法制等制度化层面的建设来保障公民权利，市民阶层则直接向君主缴税以建立起与君主日益密切的直接关系，最终民族国家得以发育成熟，以其为中心的、不同于以往附属性质的权威（领主分封制）和公众关系得以确立。在这个过程中，市民社会和资产阶级公共领域也发展了起来，社会基础发生了质的变迁。也就是说，欧洲的国家政权建设是君主与新兴市民阶层合谋的产物，是自上而下的政权建设与自下而上的权利争夺的双向过程。

然而，在近代中国，农民依然是宗族权威庇护下的共同体里的传统小农，他们的权利意识并没有能够像上层精英那样觉醒，自然也不会主动去追求个人的现代性权利，因此，也就不可能存在现代国家与现代公民的合谋。国家政权建设更多是单向度的，是国家权力向乡村社会的渗透，其结果不是与新“精英”的联盟，而是破坏了乡村宗族自治的共同体秩序，却并没有能够建立起新的行之有效的统治秩序。应该说，中西方国家政权建设在起点上至少有两个方面的根本性差异：一是西方社会出现了权利意识觉醒、政治诉求强烈的新兴的市民阶层，中国乡村却依旧是岿然不动，小农并没有自动提出权利的诉求；二是贵族、领主与宗族之间具有质的差异。西方贵族、领主的权力绝非中国乡村的宗族可比，反而更像是宋朝以前的“世家大族”，宗族共同体本身并不构成对君主、国家权威的显性挑战，更多发挥的是通过乡村士绅共享同一套意识形态协助君主治理“疆域之民”的作用。这些不同就决定了中国的国家政权建设必然具有自身的国情特色。

（四）嵌入华中村治研究传统的方法创新：从社会基础看政权建设

综上所述，国家权力渗透论与农民权利启蒙论视域下的国家政权建设研究，均以西方发展经验为蓝本，或偏重于国家主义的立场，或偏重于个人主义的立场，深受西方社会科学理论研究范式的影响。鉴于此，本研究试图另辟蹊径，从华中村治研究传统中汲取营养，将村庄视域中的国家政权建设看作一个“过程/事件”，不过多讨论政权建设的目标，而着力于分析政权建设的实然状态，探析农村基层治理模式变迁的内在逻辑，从社会基础的角度来深入研究政权建设实践中蕴藏着的一般规律，为正确认识百余年来本土化的国家政权建设进程提供新的理论资源。

华中村治研究的传统，向上可以追溯到20世纪80年代的村民自治研究。当时，以张厚安、辛秋水为代表的老一辈政治学人提出了“三个面向，理论务农”的主张，将政治学研究的目光从国家上层转向农村基层（张厚安，2001）。20世纪90年代初，徐勇（1991）进一步提出要“学术重心下沉”，并倡导将乡村政治纳入政治学研究的视域，撰写了《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》一书。然而，20世纪90年代的村治研究过于关注制度特征、制度框架等方面的内容，制度实施的社会基础并没有能够进入研究者的视野中。到20世纪90年代中后期，苏力（2004）主张法治要汲取本土资源的讨论和温铁军（2000）关于小农经济与上层建筑关系的讨论，分别在法学界和农经学界掀起了革命浪潮，促使国内学界逐渐开始关注现代制度得以贯彻落实的社会基础问题。与此同时，长期专注于村民自治研究的华中学者也在研究方向上有了新的认识。湖北的“黄梅实验”和1998年开始在全国普遍推进的村委会换届选举实践，为华中学者提供了理论反思的经验基础。在这种情况下，吴毅逐步转向对村庄权威与秩序的考察，试图深度理解村庄政治和基层治理，出版了《村治变迁中的权威与秩序》（2002）一书。而贺雪峰、仝志辉等人则开始关注农民的日常生活内容，提出要“阅读和理解转型期中国乡村社会”（冯小双，2002）。由此，农村社会本身的性质问题开始进入研究者的论域。也是在世纪之交的那几年，华中村治研究学者还将村治研究从村民自治研究拓展为村级治理，也即乡村治理研究。这就为后来“乡村治理的社会基础研究”的提出奠定了基础。

“乡村治理的社会基础研究”，以“农村政策基础研究”为切入路径，以“中国农村是什么以及不同的政策在不同类型农村如何实践”为核心问题，试图通过对不同区域农村进行深度调研，理解当前中国农村的状况及其区域性差异特征，从而理解法律、政策和制度进入不同乡村社会的过程、机制和后果，并力图通过自上而下、自外而内的政策、法律和制度在进入乡村社会过程中的差异呈现理解农村社会本身，进而去探讨法律、政策和制度的制定问题。基于此认识，从2003年开始，研究者逐步进入专题研究和区域比较的操作化阶段，开始关注起乡村水利（罗兴佐，2006）、纠纷调解（董磊明，2008）、村治逻辑（贺雪峰，2008a）、乡村“混混”（陈柏峰，2011）、治理“钉子户”（吕德文，2009）、农民上访（申端锋，2009；田先红，2012）、农民价值（杨华，2010a）、农村土地（贺雪峰，2010a；郭亮，2009）、乡镇运作逻辑（欧阳静，2010）等问题，华中村治研究取得了一系列的进展。

仔细审阅这些专题研究的成果，一个重大的共同发现是村社集体和村庄内生结构在乡村治理中具有基础性的地位和作用：乡村水利问题凸显是从村社集体退出水利统筹领域开始的；农村纠纷调解的不可持续是因为村庄内生的“结构混乱”；村治状况的恶化与宗族、村庄的解体紧密相关；混混江湖的出现与乡土逻辑的变迁及乡村社会秩序维系机制的瓦解相伴相生；“钉子户”越来越难以治理的重要原因是村社集体失去了有效治理的手段；农民上访问题的恶化是由农村基层组织手中掌控的“乡村治权”的缺少造成的；农村妇女意义世界的崩溃缘于宗族和自然村的瓦解；农村土地问题的日益增多与村社集体权利的收缩进程是同步的关系；乡镇运作策略主义逻辑盛行的一个重要原因是政权性质问题上乡土性色彩的流失……

由此，在专题探讨中，“乡村治理的社会基础研究”考察的重点有两个：一是乡村治理的主体与对象；二是乡村治理的实践场域。简单地说，前者涉及农村基层组织与农民的关系，衍生出来的问题是在农民眼中农村基层组织是什么，农民对最基层的公权力主体是否有政治社会认同，即农村基层组织是否具备农民认同的社会基础；后者关注的是村庄社会的性质，即村庄对农民来说意味着什么的问题。由此，总结以上专题研究中的发现，我们可以看到近些年来乡村治理困境的生成，与农民眼中的农村基层组织及村庄对农民生活的意义等发生了质性变化有关。所以，村社集体的权力性质和村庄的社会性质，成为理解乡村治理状况和基层治理逻辑变迁的两大关键变量。

以上专题研究的另一个共同点是将时间的坐标锁定在了分田到户以来的三十多年，缺乏纵向的历史视野。如果将乡村治理社会基础研究在时间的坐标上向上追溯，我们可以发现在百余年的国家政权建设史上，至少还有两个历史阶段与近些年的基层治理实践有着诸多的相似之处：一是杜赞奇笔下1900～1942年的华北农村，主要表现是随着“权力的文化网络”的被破坏，保护型经纪退出了乡村权力舞台，赢利型经纪跟着崛起。进一步地追问可以发现，正是地方社会秩序的瓦解和扮演国家公权力角色的乡村治理主体失去了农民认同的社会基础才造成了当时的农村治理困境。二是“大公社”时期的中国农村，主要表现是“一大二公”的“大公社”体制将最基层的治理单位建立在多个村庄的基础之上，脱离了农民认同的社会基础，导致瞒产私分等农民抵抗行为的屡禁不止，最终迫使“大公社”在极短的时间内就退出了政治舞台，让位于以生产队为最基础的权力主体的“三级所有、队为基础”的人民公社体制，从而化解了体制变革的危机。

所以，我们可以清晰地从中看到，国家政权建设的阶段性目标及具体的任务无论是什么，都必须在制度设计中高度重视政权建设的社会基础问题。百余年基层政权建设的实践，为建构中国本土化的国家政权建设理论提供了必要而又可能的经验支撑。在这中间，最为重要的考察内容：一是最基层的公权力主体的权力性质问题；二是以宗族为内在基础的村庄的社会性质问题。从中可以看出，“政权建设的社会基础研究”与“乡村治理的社会基础研究”是紧密相关、一脉相承的关系。

由此，本研究将在多年来的“乡村治理的社会基础研究”的基础之上，提出“政权建设的社会基础研究”问题，试图以农村基层治理模式的变迁为线索，深入探讨国家政权建设实践中蕴藏着的一般规律。“政权建设的社会基础研究”关注的核心问题是国家通过最基层的治理主体是如何改造或利用社会基础，来完成现代化过程中接连不断的任务、目标并维系地方社会秩序的。本研究倾向于认为，宗族或以宗族为内在基础的自然村是农民认同的“大私”或者说是“自己人”单位，里面通行的是人情、面子、关系等特殊主义的地方规则，而这构成政权建设的社会基础；同时，扮演国家权力“代理人”角色的最基层的治理主体，必须兼具“国家授权的合法性和农民自发的认同感”，才能有效地利用地方性的治理资源，夯实政权建设的社会基础，完成政权建设的任务。这中间蕴藏着的实践机制就是村庄视域中本土化的国家政权建设的一般规律。

鉴于此，为了更好地从社会基础的角度考察政权建设的一般规律，建构理论分析的框架，我们还需要弄清楚以下问题，并从中寻找可以借用的理论资源：最基层的治理主体在国家与农民之间扮演的是什么样的角色，价值和功能是什么？政权建设的社会基础——村庄社会的性质该如何把握？村庄里面有哪些关系资源或社会资本可以为政权建设提供内在支撑？农民是如何看待村庄社会和最基层治理主体的权力性质的？