第二节 内地与香港、澳门CEPA

一 CEPA的由来与背景

CEPA的英文全文是Closer Economic Partnership Arrangement，中文直译是“更紧密经济伙伴关系安排”。虽然，“内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排”的英文全文是：Mainland and Hong Kong Closer Economic Partnership Arrangement（完整简称是“M-HK CEPA”），“内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排”的英文全文是：Mainland and Macao Closer Economic Partnership Arrangement（完整简称是“M-M CEPA”），然而，英文的简称统统用“CEPA”以概之。显然CEPA这种没有预先限定哪一方与哪一方签约的无主体表述，中文文本与英文文本以及英文的简称之间留有一定回旋空间的做法，有着长远的战略用意。也就是说，将来有一天，CEPA也可用来框定大陆与台湾的经贸关系。

中国推行CEPA，内地与香港签订自由贸易协定的原始建议，是香港总商会总裁翁以登最早向中央政府提出来的。[25]而众所公认的是，CEPA萌动于2001年11月，时任香港特区行政长官董建华在赴京述职期间，正式向中央领导人提出两地建立“类自由贸易区”的构想。CEPA提出不到一个月，2001年12月19日，中央政府就原则接纳特区政府提出的内地与香港建立类似自由贸易区的建议，并指示外经贸部成立专责小组研究。[26]磋商自2002年1月展开。在2002年1月至2003年6月间，双方举行了一连串的高层及高官磋商会议。2003年6月29日，内地与香港CEPA提前一日（原定于30日）在香港礼宾府正式签署。作为推动者之一，上任甫百日的国务院总理温家宝亲自见证了这历史性的一刻。[27]自从香港开始与内地磋商CEPA后，澳门特区政府也表示将在适当的时候加入。2003年6月20日，经国务院批准，“内地与澳门特区关于建立更紧密经贸关系的安排”首次工作会议和高层会议在北京召开，双方就CEPA的原则、内容和未来进度等达成共识。随后，两地经贸官员又紧锣密鼓地在近4个月内先后举行了4次工作会议，具体讨论了货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化三大领域的内容，形成了最后文本。2003年10月17日，内地与澳门CEPA在澳门特区政府总部正式签署。自从2004年1月1日内地与香港、澳门CEPA正式实施开始，到2015年11月底，内地与港澳又分别签署了10个补充协议、《广东协议》[28]以及《服务贸易协议》（见表1-1）。

表1-1 内地与香港、澳门分别签署CEPA主体文件及系列补充协议时间表[29]

续表

CEPA及其随后的系列补充协议的签署以及10多年以来的顺利实施说明了CEPA有其产生的合理性和必要性因素存在。

首先是非传统安全威胁因素。一是亚洲金融危机（或称为东南亚金融危机）。20世纪90年代以前，香港经济发展迅速，其转折点是香港回归后的第二天，即1997年7月2日源自泰国的亚洲金融危机，使香港经济受到极大冲击。作为东亚地区重要的国际金融中心，香港首当其冲，遭遇重大冲击，汇市、股市全线吃紧，市民财富急剧缩水。到了1998年，金融危机愈演愈烈。这一年8月，国际资本大鳄大规模炒卖港元，造成港元急跌，利率大升，香港股市在8月3日这一天跌破7500点关口。经济增长幅度急速下降，甚至出现了负增长，1998年和2000年的经济增长率分别为-5.3%、-0.3%，进而导致严重财政赤字，2001年为646亿元，2002年达700亿元。1997年节余的近4000亿元储备到2003年还剩2000多亿元，如果继续持续下去，很快就会靠借债度日。

二是“9·11”事件。香港的外向型经济决定了其经济的增长要依赖于世界经济的发展状况。近年来全球经济整体萧条，“9·11”事件又使疲弱不堪的国际市场遭受打击，更使香港经济雪上加霜。被经济泡沫蒙蔽了的香港突然在美梦中醒来，从此进入了艰难调整时期。[30]

三是SARS疫情。2003年春天，非典型肺炎（SARS，现称“重症急性呼吸综合征”）在香港爆发。这一年3月31日，有大量人员感染的牛头角淘大花园E座被暂时封闭。4月2日，世界卫生组织对香港发出旅游警告，全世界旅游业者谈港色变，香港旅游、餐饮及其他服务业遭受重创。截至当年5月28日，SARS共在香港造成1750人感染，其中299人死亡。经过各方共同努力，疫情得到遏制。但尚未从亚洲金融危机的阴影中走出来，又遭遇了导致重大伤亡的SARS疫情，香港的经济、社会、居民生活陷入了低谷。然而CEPA的签订，使得香港经济的持续、健康发展有了基础性保障。2003年7月28日启动的内地城市居民赴港“个人游”，加上2004年1月1日CEPA正式实施香港输往内地的数百种产品便获得零关税优惠，18种服务行业可优先进入内地市场等一系列的振兴经济措施，在2004年大见成效。统计显示，2004年香港经济大幅增长8.6%，失业率也回落，股票市场更打破1997年的纪录，全年成交额达3.93万亿港元，新股集资额跃居世界第三。[31]

四是国际金融危机。始于2007年的美国次贷危机，最终在2008年发展为国际性金融危机。国际金融危机对香港贸易的影响力度明显比东南亚金融危机强，但后者影响持续的时间更长。国际金融危机中，香港进口贸易增长率最大降幅为22.74%，港产品出口贸易增长率最大降幅为50.64%，转口贸易增长率最大降幅为22.44%。而东南亚金融危机中，香港进口贸易增长率最大降幅为22.38%，港产品出口贸易增长率最大降幅为21.96%，转口贸易增长率最大降幅为16.73%。国际金融危机中，进口贸易负增长持续了12个月，港产品出口贸易负增长持续了22个月，转口贸易负增长持续了12月。而在东南亚金融危机中，进口贸易负增长持续了16个月，港产品出口贸易负增长持续了26个月，转口贸易负增长持续了15个月。此外，两次金融危机周期中，国际金融危机对香港贸易影响波动明显大于东南亚金融危机的影响，而且，对港产品出口贸易的影响先于进口贸易和转口贸易。可见，国际金融危机对香港对外贸易的影响属于暂时性的冲击，而东南亚金融危机则属于长久的影响。[32]这也得益于中央政府能够第一时间，在金融合作、基础建设、地区经济合作、缓解港资企业困难、服务业对港开放等方面全力帮助香港应对国际金融危机，再次彰显了中央政府对香港始终如一的关怀和牵挂。[33]

同样，澳门也曾有过类似遭遇和经历。

其次是外在竞争因素。一是香港面临的竞争。亚洲“四小龙”中的新加坡，是亚洲经济发展最迅速的国家之一。它与香港在金融市场上各自占有优势，如新加坡在外汇交易方面超过香港，而香港在投资基金的数目方面超过新加坡。为此新加坡正在采取措施进行改革，来增强争夺国际金融中心的竞争力。另外在航运方面，亚太地区的各大港口都在逐步实现自己的建设目标，使香港的航运中心地位相对减弱。另外，日益迅速崛起的中国内地城市正日益成为香港潜在的竞争对手。随着中国内地改革的深化，沿海城市发展迅速，特别是上海在20世纪90年代以后进入高速发展时期。2005～2014年，上海的国内生产总值增加了近两倍，正在发展成为一个面向世界的经济中心。而深圳人均国内生产总值居全国第一，经济结构不断优化升级，高新技术产业迅速发展。在21世纪，深圳提出要在2005年左右率先实现现代化，到2010年左右达到中等发达国家水平，到2030年左右赶上发达国家水平。香港与深圳在互惠合作的基础上也不可避免地存在竞争。

二是澳门面临的竞争。澳门本地生产产品的出口市场主要是美国、欧盟，这些产品属于配额及许可证管理的产品，占澳门主要目标市场出口的50%～60%。虽然长期以来，澳门工业品的竞争力比不上香港地区、台湾地区及韩国等地，由于欧美等国家给予澳门特惠制待遇，使得澳门产品可以免税、减税进入这些国家市场，仍具备一定的竞争力。随着关税、非关税壁垒的削减，这种优势将会降低甚至不再存在，澳门就会失去既有的竞争优势，使澳门的工业陷入危险境地。更何况澳门的工业产品主要是纺织品与服装，在WTO《纺织品与服装协议》完全实施，所有WTO成员取消纺织品与服装配额限制后，澳门产品在欧美市场上将会面临更为激烈的竞争。[34]

最后是双赢或多赢的需要。港澳地域狭小，人口密度大，缺乏自然资源，难以发展大型企业，因此它们的企业结构只能以中小型企业为主，而且很容易造成产业结构的“空洞化”。因此，港澳两地的经济极易受外界影响，产生巨大波动。以博彩业为主的澳门经济结构单一，危机感更甚。当然，内地也有意“借船出海”。内地企业基本上长期奉行的是“引进来”战略，改革开放以来，截至2005年，中国实际利用外资超过了6000亿美元，但其间对外直接投资仅有600亿美元。随着世界经济的全球化，内地企业也需要积极地“走出去”，以更加科学、合理地利用各种经济要素。港澳地区市场信息灵敏，国际化人才众多，熟悉国际规则，很多人能讲英语或葡萄牙语，这正是内地企业所需要的。“如果说港澳企业在过去20多年是走到内地去投资，那么今后20年恰可以帮助内地企业走向世界去创业。”[35]

CEPA的实施为内地与港澳带来了显著的成效。CEPA的实施增强了港澳市民投资、消费信心，推动了港澳经济的增长，带动了酒店、零售、餐饮、运输等相关行业的景气回升，促进了房地产市场回稳和股票市场上扬。2003年至2007年，香港GDP的年均增长率超过6%，失业率也由最高时的8.7%下降到目前的3.3%。据香港特区政府预计，CEPA在2004年至2006年为香港创造了3.6万个新职位和48亿港元的额外投资。困扰香港多年的通缩问题也已随着经济的强劲复苏而消失。[36]

CEPA的实施促进了港澳制造业的转型升级，为港澳服务业拓展了发展空间，巩固了香港国际金融、贸易、航运中心的地位，推动了澳门经济的适度多元发展。同时，CEPA的实施也使香港日益成为跨国公司拓展内地与亚洲业务的首选之地，不少内地企业和海外企业相继以香港作为地区总部。截至2007年底，近3900家内地和海外企业在香港设立了地区总部或办事处，较10年前大幅增加55%。据香港特区政府有关部门调查，有1/3公司称选择到港投资与CEPA有关。

CEPA的实施减少了两地经贸交流中的体制性障碍，促进了内地与港澳经济的互动与融合。在“一国两制”方针下，CEPA通过取消关税和非关税壁垒，互不采取反倾销与反补贴措施；放宽服务行业市场准入条件，减少审批环节；提高通关效率，增强内地法律法规的透明度等措施，减少和消除了贸易投资方面的制度性障碍，形成制度性的合作，促进了内地与港澳的经贸交流和经济融合。

时任商务部副部长姜增伟说，CEPA的实施促进了港澳产业结构升级和经济发展，同时对内地经济，尤其是服务业的发展也产生了积极的推动作用。据香港特区政府估算，2004年至2006年，CEPA为内地带来额外投资达92亿港元，为内地居民创造了1.6万个新职位。

在服务贸易领域，港澳企业和人才以更加优惠的条件进入内地，为内地相关行业带来了先进的经营理念、优质的服务方式和广泛的海外经营网络，促进了内地相关行业服务水平的提高和结构的升级。目前，香港在内地共设立建筑工程和设计等专业服务机构700多家；香港律师事务所已在内地设立代表处61家，占境外律师事务所在内地设立代表处总数的1/4；香港银行在内地共设立7家法人银行和17家分行，分别占外资法人银行和分行总数的25%和15%，香港证券期货机构在内地设立了2家合资证券公司、2家合资基金管理公司和3家合资期货公司，为内地金融业的发展带来了活力；香港在内地设立了22家医疗机构，注册港澳个体工商户3033户，从业人员8091人，带动了当地就业，有助于提高内地专业服务的整体水平。[37]