四 讨论：项目制在国家治理中的意义

在上述讨论中，笔者试图从两个方面推进项目制的研究工作。第一，在已有文献的研究发现基础上提出项目制的两个要素特点，即专有性关系和参与选择权，据此区分具体项目的不同组织形态：有些项目制中的委托方-承包方有着近似双边契约的关系，有些项目制体现了即时市场关系，另有项目制的实际运行与传统的科层制机制并无二致，等等。第二，着眼于委托方与承包方在项目制上的权威关系，提出了一个“控制权”理论的分析框架，用以分析委托方与承包方关于各种控制权配置的博弈过程。这一分析框架勾勒出委托方与承包方因不同维度控制权的配置组合而导致的项目制的不同运行模式——直控式、承包式、托管式和自治式，提供了解读委托方-承包方互动博弈过程的概念工具和分析逻辑，用以认识博弈过程中的互动演变的条件性和因果机制。笔者希望，本文的这两个努力有助于深入观察和解读项目制现象背后的具体类型、过程机制和意义。

不难看到，项目制作为政府工程，一如其他的政府工程，有着相关的制度设计和理性化说辞。在项目制场景中，从“领导重视”、“组织落实”到“切实措施”、“严格执行”等，正式制度上可谓环环相扣、部署严密。然而，微观层次上的实证研究工作展现了这样一个基本事实：项目制不是一个自上而下单方向推行的组织形式，而是在委托方与承包方间相互作用的博弈过程中不断演变和建构的。项目制最终采用了何种具体形式，不是委托方的一厢情愿，而是产生于委托方和承包方间多阶段、多情形的博弈过程。因此，项目制不是单一形式的，也不是一成不变的，而是因地因时因事有着重要的差异。控制权的理论思路特别强调实际运行过程中正式权力与实质性权力间的关联与分离。这一点对于理解项目制下的中国政府行为尤为重要。中国政府行为实证研究的一个重要观察是，在政府运作过程中，正式制度与实际运行过程间常常有着明显甚至巨大的差异（孙立平、郭于华，2000；王汉生、刘世定、孙立平，1997）。国家治理过程的演变常常不是表现在正式规则（如项目制的官方要求、程序等）的变化上，而是体现在实际运行过程中的非正式制度运作（周雪光，2014）中。项目制领域也不例外，许多项目的正式制度在字面上有着明确政策目标、检查验收标准和严格的程序，似乎符合直控式或承包式模式的形式。但这些目标的实际评估并非易事，委托方监管成本高昂，在实际运行过程中不得不妥协变通处之；承包方有可能采取相应对策，将实际控制权操纵于自己手中，导致向其他形式的转化。可见，项目制的实施不仅是官僚体制的正式权威运作，而且受到各种非正式机制的影响，尤其需要将其放在一个更大的社会背景下加以考察。

上述项目制研究工作和理论讨论有助于我们认识项目制在中国国家治理中的位置和意义。学者们对于项目制的重要位置和影响力没有异议，但对其在国家治理中的意义有着不同的解读。黄宗智、龚为纲、高原（2014）对于项目制运作与结果的合理化（理性化）的观点提出了质疑与批评，笔者也同意这一批评。在项目制文献中的确有一种观点，认为项目制反映了国家治理的理性化。例如，有学者认为：“专项资金是中央政府为了实施其宏观政策目标以及对地方政府代行一些中央政府职能进行补偿而设立的，它在加强中央政府调控地方行为、优化地方财政预算支出结构，引导地方财政资金投向国家重点支持和发展的事业方面，具有一般性转移支付无可替代的作用。”（张弘力，2000；转引自周飞舟，2012: 9）还有学者描述了一幅令人憧憬的图画：“项目制突破我国官僚科层体制的常规 ‘条块’运行模式，在行政体制内导入市场竞争因素，使得行政性授权和竞争性授权相结合。项目制在运转中要求精细化管理项目资金、规范化项目运作流程、严格项目运转程序，并对项目过程的无缝隙监管，带有浓厚的技术治理的制度精神，并随着这一运行模式的盛行，逐步呈现 ‘专家治国’、‘项目治国’的倾向。”（郭琳琳、段钢，2014: 44）

毋庸置疑，项目制作为国家资源再分配的机制，在一定条件下有着集中力量办大事、高效率配置资源的优势。但正如项目制研究所展示的那样，这些条件并不总是可以满足的。在笔者看来，项目制的实质性研究工作，包括黄宗智、龚为纲、高原（2014）文中引用并质疑的研究工作，大多并没有提出或隐含关于项目制运作和结果“合理化”的结论或价值判断。这些学者更多地强调了项目制运行过程中的困难和弊端，特别是在资源再分配与社会不平等方面暴露出的问题。渠敬东（2012）从政治经济学角度讨论了项目制作为一种新型国家治理形式对权力和资源配置的深远影响，他指出：“在财政资金的 ‘汲取’与 ‘下放’中，地方政府对于专项资金的转化与变通，使得项目难以按照预期的目标得到落实，反而因原体制的优势，集投资者、占有者、委托者、经营者于一身，辗转腾挪，多番变化，使项目的原初方案大打折扣，公共服务和公共事业建设也难于保证。而部门政府也往往在项目过程中因为拥有不可替代的资源、信息和权力，而逐步转变成为专项意义上的独立王国。”（渠敬东，2012: 120）。周飞舟（2012）着眼于项目制在农村义务教育的管理体制和经费体制，仔细讨论了资源配置决策与实际状况脱离所导致的非预期结果。折晓叶、陈婴婴（2011）列举并分析了项目制分层运作所诱发的种种不良行为和社会弊端，她们提出：“项目制的上述特质及其运作中反映出的种种问题，对于中国社会结构正在产生一些实质性的影响，中央与地方、城市与乡村、富裕与贫困、强者与弱者之间的关系，都会在项目制下发生新的变化。”（折晓叶、陈婴婴，2011: 148）这些研究工作都提出了对项目制治理模式和随之而来的“项目权力”的质疑和忧虑。

项目制涉及国家政策、部门权力、地方政府、不同利益群体和基层社会多层次的参与互动，可以从不同角度加以研究解读。中国国家治理的一个中心问题是一统的权威体制与地方性有效治理之间的矛盾（周雪光，2011）。下面，笔者从这一角度讨论项目制的意义。项目制的实际运行过程与我们熟悉的政策决策与执行在其他领域中的过程有着颇多耐人寻味的相似之处。在项目制理性化的说辞背后，我们看到了熟悉的权威行使方式和传统的非正式运作方式的身影。在诸多方面，与其说项目制引进了市场竞争机制，毋宁说项目制恰逢其时地为踌躇满志、掌控资源的国家提供了一个行使长官意志的渠道和机制，与已有的举国体制、动员型体制一拍即合，互为强化。项目制更像是集权制度运作过程在资源高度集中条件下的逻辑延伸，与计划经济体制中的软预算约束有着异曲同工之妙，也可以说是制度化的软预算约束。项目制领域因为资源自上而下的注入而使得国家推动力加剧放大。在这个意义上，项目制可能在更大规模上、以更为强化的力度体现“长官意志”及其后果。项目制不是一个单独隔离的领域，它作为资源再分配机制，正在重塑政府各层次间的权威关系，并对其他的国家治理模式产生冲击。例如，在通常的行政发包制下，财政资源、行政权限和相应的激励层层下放代理，地方政府在属地内有着相当的自主治理权（周黎安，2014），但在项目制背景下，资源向上集中，按照上级意志而以专项资金形式下放使用，极大地冲击了传统意义上的行政发包制运作过程。

项目制在实际运行中时常伴有强化政府部门间隔离和资源配置扭曲的倾向，为国家治理带来了新的紧张和不确定性。项目制模式集中资源于决策上层，按照领导意志格式化，即将资源分成各种类别，放进不同“格子”（如交通部、农业部、卫生部）里。然后按照“条条”体制，以项目形式发放。“块块”政府中统筹兼顾的资源随之相对减少。这些做法有利于贯彻分隔化官僚体制中的上级意图，但同时也极大地压缩了基层政府应对困难和危机的灵活性空间。从基层政府角度来看，非专项资金犹如放在一个“盘子”里未加约束的资金，可以根据实际情况需要，在不同方向上支出使用，因此有着极大的灵活性；但专项资金将资源套在一个个“格子”之中，专款专用，不得挪用。基层政府面临着千变万化的局势，专项资金的格子无异于给他们的应对灵活性套上了枷锁。如此，专项资金成为禁锢而不是资源，“常常难以避免出现发展项目吞噬基层自主性的尴尬”（折晓叶、陈婴婴，2012: 130）。难怪有些基层干部说，这些专项资金“不但 ‘不好花’，而且 ‘花起来都想哭’”（周飞舟，2012:19）。项目制的另外一个衍生结果是繁文缛节的文本规则泛滥。项目制数目、规模庞大，委托方无力实行实质性监管，只能在文本形式和程序的技术治理上大做文章，导致官僚弊病日益凸显（渠敬东、周飞舟、应星，2009）。

基层政府是国家治理的基础所在（张静，2007）。项目制的一系列特点对政府内部权威关系特别是地方政府行为产生了重要影响，这在已有文献的经验研究中有着丰富的描述。从实证研究比较翔实的打包和抓包层次来看，地方政府行为的基本特点和应对策略并未改变。从结构重叠、目标置换到变通挪用、共谋掩盖，这一系列做法似曾相识，可以说与其他任务环境中的政府行为并无二致。项目制运行过程呈现的是，地方政府从已有的行动策略“资源库”中选取应对策略，在这个互动过程中把项目制拉回到传统治理的轨迹上。从一定意义上来说，地方政府的打包策略，集正式或非正式的变通与共谋于一体，可以有效地克服项目制下资源分割化的困难，这或许可以说是地方政府的理性化行为。在许多情形下，地方政府的这些应对措施可以解读为对自上而下强加的长官意志的矫正，有利于优化资源配置，增强地方性治理的有效性和灵活性空间。

项目制研究已经有了可观的进展。在项目制各个环节中，学术研究的着眼点集中于基层政府“抓包”的应对策略及其行为后果。我们对委托方的发包过程、项目设计及其意图知之甚少，可以说仍然是空白。地方政府的打包行为虽然在研究文献中有所涉及，但大多是远距离的推测和勾勒，而不是近距离、细致的观察分析。这些研究关注的空缺在很大程度上反映了这一领域的起步阶段，也受制于研究者进入特定研究场景的困难。大多研究工作着眼于项目制的具体案例，但对于地方政府来说，某一项目只是更大财政体系中的一个部分。这些项目制资源与其他项目，特别是常规项目间关系和相互影响如何，尚待进一步分析。项目制仍处在一个演变过程之中，参与各方在博弈过程中不断调整他们的期待和行为，新的行为规范和博弈规则等制度安排也会在这个过程中逐渐形成。这些过程和趋势有待学者们的持续关注和深入分析。在笔者看来，这个领域仍然需要关于项目制实际过程的大量的、细致的深描和追踪研究，唯有在翔实丰富的经验研究基础上方能提炼和发展出有力的分析概念和理论思路。如何促进知识的增长，即经验研究上在已有发现基础上向前推进而不是重复堆积，理论分析上提出逻辑严谨、持之有据的深入讨论而不是就事论事的泛泛议论，这是项目制研究领域进一步发展所面临的挑战。

参考文献

艾云，2011, 《上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析》, 《社会》第3期。

陈家建，2013, 《项目制与基层政府动员：对社会管理项目化运作的社会学考察》,《中国社会科学》第2期。

陈家建、边慧敏、邓湘树，2013, 《科层结构与政策执行》, 《社会学研究》第6期。

陈家建、张琼文、胡俞，2014, 《项目制于政府间权责关系演变：以妇女小额贷款项目为例》（未刊稿）。

陈水生，2014, 《项目制的执行过程与运作逻辑》, 《公共行政评论》第3期。

狄金华，2014, 《项目制中的配套机制及其实践逻辑》（未刊稿）。

冯猛，2009, 《后农业税费时代乡镇政府的项目包装行为：以东北特拉河镇为例》,《社会》第4期。

冯仕政，2011, 《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》, 《开放时代》第1期。

郭琳琳、段钢，2014, 《项目制：一种新的公共治理逻辑》, 《学海》第5期。

贺东航、孔繁斌，2011, 《公共政策执行的中国经验》, 《中国社会科学》第5期。

黄宗智、龚为纲、高原，2014, 《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？》,《开放时代》第5期。

李汉林、李路路，1999, 《资源与交换：中国单位中的依赖性结构》, 《社会学研究》第4期。

李猛、周飞舟、李康，1996, 《单位：制度化组织的内部机制》, 《中国社会科学季刊》（香港）总第16期。

廉如鉴，2014, 《作为社会动员手段的“斗争式运动”》, 《学海》第3期。

路风，1993, 《中国单位体制的起源和形成》, 《中国社会科学季刊》（香港）总第5期。

马良灿，2013, 《项目制背景下农村扶贫工作及其限度》, 《社会科学战线》第4期。

倪星、原超，2014, 《地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的？——基于S市市监局“清无”专项行动的分析》, 《公共行政评论》第2期。

欧阳静，2014, 《论基层运动型治理——兼与周雪光等商榷》, 《开放时代》第6期。

渠敬东，2012, 《项目制：一种新的国家治理体制》, 《中国社会科学》第5期。

渠敬东、周飞舟、应星，2009, 《从总体支配到技术治理》, 《中国社会科学》第6期。

史普原，2014a, 《科层为体、项目为用：基于中央农口项目运作的探讨》（未刊稿）。

史普原，2014b, 《多重制度逻辑下的项目制：一个分析框架》, 《华中师范大学学报》第1期。

孙立平、郭于华，2000, 《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究》, 《清华社会学评论》特辑。

孙新华，2014, 《惠农项目的企业化运作：机制、问题与对策》, 《安徽师范大学学报》（人文社会科学版）第1期。

王汉生、刘世定、孙立平，1997, 《作为制度运作和制度变迁方式的变通》, 《中国社会科学季刊》（香港）1997年冬季号。

王汉生、王一鸽，2009, 《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》, 《社会学研究》第2期。

王向民，2014, 《中国社会组织的项目制治理》, 《经济社会体制比较》第5期。

谢小芹、简小鹰，2014, 《从“内向型治理”到“外向型治理”：资源变迁背景下的村庄治理》, 《广东社会科学》第3期。

荀丽丽、包智明，2007, 《政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S旗生态移民的社会学分析》, 《中国社会科学》第5期。

叶敏、李宽，2014, 《资源下乡、项目制与村庄间分化》, 《甘肃行政学院学报》第2期。

张静，2007, 《基层政权：乡村制度诸问题（增订本）》，浙江人民出版社。

折晓叶、陈婴婴，2011, 《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》, 《中国社会科学》第4期。

周飞舟，2012, 《财政资金的专项化及其问题：兼论“项目治国”》, 《社会》第1期。——, 2006, 《分税制十年：制度及其影响》, 《中国社会科学》第6期。

周黎安，2008, 《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社。——, 2014, 《行政发包制》, 《社会》第6期。

周雪光，2011, 《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》, 《开放时代》第10期。

——, 2012a, 《通往集体债务之路：政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给》, 《公共行政评论》第1期。

——, 2012b, 《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》, 《开放时代》第9期。

——, 2014, 《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索》,《开放时代》第4期。

周雪光、艾云，2010, 《多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架》, 《中国社会科学》第4期。

周雪光、练宏，2011, 《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型：以环境政策实施领域为例》, 《中国社会科学》第5期。

——, 2012, 《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》, 《社会学研究》第5期。

Aghion, Philippe and Jean Tirole. 1997. “Formal and Real Authority in Organizations. ”Journal of Political Economy 105（1）, pp.1-29.

Cyert, Richard Michael and James G. March. 1963. A Behavioral Theory of the Firm. Englewood Cliffs, N. J. : Prentice-Hall.

Hart, Oliver. 1995. Firms, Contracts and Financial Structure. New York: Oxford University Press.

Hart, Oliver, Andrei Shleifer , and Robert W. Vishny. 1997. “The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons. ”Quarterly Journal of Economics 112（4）, pp. 1126-1161.

Tirole, Jean.1994. “The Internal Organization of Government. ”Oxford Economic Papers, New Series 46（1）, pp.1-29.

Williamson, Oliver E. 1985. The Economic Institutions of Capitalism. New York: Free Press.